基层政府中“痕迹主义”的表现、成因及对策
——基于政策执行综合模型
张伟
【摘要】痕迹管理是近些年基层政府在执行精准扶贫政策时，为实现“精准化”而推行的一种过程管理方法。在政策执行中，痕迹管理异化为“痕迹主义”，不仅违背中国共产党实事求是的工作作风，而且增加了基层政府的工作负担。基层是“痕迹主义”问题的重灾区，由于基层工作的复杂性、特殊性，上级迫于“完成压力”严抓考核，过度使用痕迹管理，导致基层政府选择主动在留痕上“做文章”；同时由于基层人力和经费相对不足，政策目标制定没有因地制宜、缺乏科学性，许多工作又难以量化考核，只能被动选择虚假留痕，用表面痕迹落实工作；另外，执行人员的个人素质和工作态度也是痕迹管理异化的重要原因。根据政策执行综合模型分析“痕迹主义”的成因，其治理对策主要是：健全基层政府职责体系、完善权责清单制度，建立科学考核体系、创新公务员平时考核机制，加强基层千部队伍建设、提高制度执行能力。
【关键词】痕迹主义；痕迹管理；基层政府；政策执行
一 引言
从党的十八届三中全会提出“抓铁有痕、踏石留印”以来，痕迹管理作为一种有效的治理工具，近年来成为党政机关新兴的绩效考核手段，主要通过留下文字图片视频等资料来记录和考核公共政策的执行情况。痕迹管理运用得当能够让政府考核内容更加具体，方便操作，从而减轻基层政府的工作负担，但运用不当则可能演变为“痕迹主义”，导致精力耗散资源浪费、加重基层负担。“痕迹主义”脱胎于痕迹管理，但是与痕迹管理的基本宗旨背道而驰。痕迹管理作为一种过程管理，弥补以往单一指标考核相对虚化的不足，使得考核内容更加具象化，既为上级考核提供直观凭证，又能作为基层工作的考核依据，通过检验工作过程有效提高工作质量。但“痕迹主义”只注重形式，而不重视实际工作内容，只追求“痕迹”而不求实绩，片面强调工作记录、图片、台账等书面材料在治理中的重要性，本末倒置，把考核手段当成考核目标。以习近平同志为核心的党中央审时度势，从思想和现实的多重维度认清“痕迹主义”的本质，就是“形式主义”、官僚主义的异化。“痕迹主义”不仅消耗了基层政府大量的公共资源，而且造成党群干群关系疏离，不符合国家治理现代化的内在要求。
虽然“痕迹主义”问题是近年来随着精准扶贫政策的执行而产生的，但是扶贫攻坚战的结束并不代表“痕迹主义”问题会随之消失，现在主流媒体对此仍然有相关报道。丰富的实际案例引起了学术界的注意，相关学术研究迅速开展。但从研究成果上看，学界对“痕迹主义”的研究还处于初步阶段，许多研究都是对现象的描述性研究，多数是批判性文章，深层次的学理分析成果相对较少。对“痕迹主义”的研究，有助于更好地整治基层“形式主义”，发挥基层政府在推进国家治理现代化中的作用。
二 文献综述与问题提出
学术界关于“痕迹主义”的研究，近些年取得了较多成果，形成了不同的理论视角与学理解读。马克思主义学者强调官员个体心理因素是“痕迹主义”问题产生的主要原因。李贵成、刘建军等认为，“痕迹主义”是一种片面注重工作痕迹而不顾实际效果的工作作风；冯新舟、韩喜平等剖析“痕迹主义”的成因，认为其产生的原因主要是部分党员领导干部封建思想残存、理想信念缺失、政绩观念错误；刘成对“痕迹主义”成因和危害展开分析，认为“痕迹主义”源于利己主义心理、考核机制导向偏差，破坏基层政治生态、影响基层治理成效。
公共管理学领域的相关学者大多从体制视角切入，认为行政机制和政治体制是诱发“痕迹主义”的根源性因素。颜昌武等认为理性官僚制的档案管理原则和国家治理简单化视角为痕迹管理提供理论支持，但在实践中技术理性压倒价值理性，显性痕迹替代复杂的绩效以及基层治理中权责错位的现实情况，构成痕迹管理向“痕迹主义”演化的三重逻辑。李利文从公共行政任务完成的发生学角度观察，将“痕迹主义”定义为处于压力型体制下的基层政府为应对各种软性公共行政任务，而采取的一种因力求自保而不断积累证据的被动避责行为。黄贵辉基于政府绩效管理视角分析，认为缺乏系统科学的绩效目标、绩效考核方式缺乏差异性、考核结果运用不当，共同促成“痕迹主义”的产生。代凯认为“痕迹主义”产生的直接原因是部分官员假作为、懒作为、不作为，根本原因是上级部门监督考核制度设计与方法不科学。盛明科等从行政责任的视角分析，认为在基层政府高压力考评和高风险问责的条件下，行政责任观念异化导致基层痕迹管理的异化，从而产生“痕迹主义”。周振超等认为各级政府职责同构下的层层加码是“痕迹主义”产生的重要原因，因此建议高度关注健全政府职责体系，优化政府运行机制。季乃礼等从中央和地方两个层面出发，认为“痕迹主义”不是我国体制中的弊病，而是政治体系在处理中央和基层两种治理逻辑的冲突中产生的自然表现。彭勃等认为解决大国权威体制与有效治理之间的矛盾，基层治理从折叠型向科层压力型模式转变，在科层体系中纵向监督压力和横向竞争压力的机制作用下，导致基层治理中的“痕迹主义”。
总结以上学者的研究成果可知，马克思主义学科相关学者多数认为“痕迹主义”的产生受官员心理因素影响，研究多从党的建设视角出发。而公共管理学科相关学者则认为体制才是“痕迹主义”产生的根源性因素，研究视角更加多元化，包含理性官僚制、府际关系、绩效考核等。“痕迹主义”是形式主义的新表现，学界关于形式主义问题的研究由来已久，且成果斐然，为“痕迹主义”问题的研究提供借鉴。政策执行作为不少学者研究形式主义问题的一个热门视角，在“痕迹主义”研究中却鲜有提及，而“痕迹主义”问题集中爆发在基层精准扶贫的政策执行中。因此，本文拟通过政策执行角度，分析基层政府精准扶贫等政策执行中的政策问题特性、政策本身因素以及政策以外因素，探讨“痕迹主义”的生成原因，并提出纾解之策。
三 基层政府中“痕迹主义”的表现形式
近年来，“痕迹主义”成为主流媒体的曝光热点，报道中的相关典型案例较多。依据考核单位和被考核单位主体划分，归纳各类“痕迹主义”案例，将基层治理中的“痕迹主义”分为如下三种表现形式。
(一)消极留痕
消极留痕是消极的被动留痕，多出现在基层政府综合性办事部门，这类部门的工作特点是事务复杂、服务性强，没有明确的业务指标，因此难以量化其工作绩效。但是随着痕迹管理浪潮的冲击，这些部门为了应对上级考核，往往通过突击编写材料，把无形的工作转变为各种可视化、可量化的材料和数据，从而留下痕迹。比如开任何会都要留下专门的会议记录，要留下照片、小视频，被动制作迎检工作材料，用表面文章来证明落实工作，而不再关注工作本身。
(二)积极留痕
所谓积极留痕，是积极的主动留痕，基层政府为引起上级的注意和重视，从而获得晋升机会，奉行“痕迹就是成绩”的错误工作理念。上级部门对基层的监督考核流于形式，只注重检查材料是否完整，并没有实地调研工作落实情况，这就造成“考核重痕不重绩”，考核单纯看痕，基层作为被考核单位也会选择主动留痕，这就滋长了“痕迹主义”作风。基层政府主动加码制造更多的痕迹，过度注重考核材料的纸张款式、排版布局，花费大量时间美化材料，增添材料。
(三)单纯看痕
一些上级政府部门在对基层的监督考核中，仅仅为了便于操作，考核只关注迎检材料而不关注实际工作成效，也没有全盘考虑因地制宜，对不同部门不同地区设立不同考核指标。考核中只依据基层提供的档案、材料、记录等痕迹作出评判，并且要求材料整齐、图文并茂。如果没有做好工作痕迹，出现痕迹断档或者痕迹缺失，就会被批评甚至问责。
四 基于政策执行综合模型的“痕迹主义”成因分析
“痕迹主义”的蔓延，违背党实事求是的工作作风，影响了基层治理成效。痕迹管理异化为“痕迹主义”，正是精准扶贫政策执行中的具象问题，需要从其根源挖掘，实现源头治理。而利用政策执行综合模型，能系统性地梳理导致痕迹管理在执行中异化为“痕迹主义”的因素。萨巴蒂尔等提出政策执行综合模型，认为影响政策执行的因素主要分为三类：政策问题的可办性、政策本身的规制能力以及政策以外的变数。陈振明根据此模型，结合实际国情，将影响政策执行的因素归纳为：政策问题的特性（政策问题性质、目标群体人数及行为多样性)，政策本身的因素（政策正确性、明确性及政策资源充足性），以及政策以外的因素（执行人员素质、执行机构特征、政策环境）。基于政策执行综合模型，本文具体探讨基层政府中“痕迹主义”产生的主要原因。
(一)政策问题的特性
政策问题的性质、目标团体行为的多样性、目标团体的人数及目标团体行为调试量，都是影响政策有效执行的直接因素。精准扶贫政策是全国性的政策，是全面建成小康社会的关键工作部署，最终目标是帮助贫困线以下人口摆脱贫困，目标宏大、问题复杂，是涉及领域众多的综合性政策。涉及健康、教育、就业等多方面相关联的社会问题，政策涉及人数多，而且精准扶贫对象受教育程度低，一半以上的贫困人口是初中以下文化水平。依据政策执行影响因素综合模型，政策问题越复杂，涉及目标团体越多，执行难度就越大，难以达到政策预期效果。因此，为提高效率、保证政策的有效实施，政府引入痕迹管理等技术治理工具，将精准扶贫的复杂问题简单化，将错综复杂的工作内容转化为一个个表格，最终压缩为一个个数字。全面脱贫的目标紧迫，导致精准扶贫政策在执行中具有极大的时间压力，基层政府为按时达成目标，在治理中更加注重技术工具的使用从而达到提高效率的目的。
正因为如此，痕迹管理在基层治理中作为一种治理工具，在精准扶贫政策的执行中被推行有其内在合理性，对于提升精准扶贫的精准性有着重要贡献，弥补基层数字化短板，提升基层治理效能。但不可否认的是，在全面脱贫目标的时间压力下，从中央到地方对这项任务完成的高度重视，导致基层治理中痕迹管理出现过度使用倾向。基层政府片面追求工作任务完成数量，而忽视质量要求，过于关注工作痕迹而忽视工作实绩，这就为痕迹管理异化为“痕迹主义”提供了充分条件。
各级政府面临任务按时按量完成的责任，上级政府官员出于趋利避害的利己原则，将责任不断向下转移，而责任转移的方式就是加大对下级政府的督查力度并增加检查次数。但是考核单位加强考核只能起到督促作用，对推动实际扶贫工作的效果并不显著，这就使得痕迹管理异化为“单纯看痕”。而基层政府作为政策的最终执行者，责任无法向下转移，只能被迫接受来自上级政府转移的责任之和。但是上级单位在考核中只单纯看痕，工作成绩好不如痕迹做得好，上级考核单位肯定了在工作中制造痕迹材料出色的基层扶贫人员，变相助长“痕迹主义”工作作风，导致痕迹管理异化为积极留痕。
(二)政策以外的因素
党的十八大以后，村干部扮演着“准政府”的角色执行政府决策，但是村干部不属于国家公务员范畴之内，虽然有考录公务员的政策，但是竞争的激烈让人望而却步。因此村干部的角色属性使其有时会消极应对工作。部分村干部自身综合素质和文化水平有限，所以存在对政策理解不到位的情况。部分村干部出现“本领恐慌”，没办法应对复杂的治理对象，便会积极寻找解决复杂问题的简单化方法，片面理解上级考核要求。在执行政策时，认为只要填好材料上交就结束，而不去认真履行职责解决复杂问题，于是痕迹管理异化为积极留痕。
在2018年新修订的《中华人民共和国公务员法》规定：“国家实行公务员职务与职级并行制度，根据公务员职位类别和职责设置公务员领导职务、职级序列。”新公务员法的出台，一定程度上刺激了基层政府官员的晋升动机。但是受制于现实，公务员队伍遵循“金字塔”的纵向组织结构，岗位级别越高数量越少，级别越低数量越多，基层公务员晋升难度较大。
有数据显示，在中国公务员队伍中，职务层级在科级以下的普通公务员占比92%，而县乡两级公务员在公务员总队伍中占比将近六成，数量庞大，而受制于现实困境，多数官员难以晋升。因此，部分官员对晋升不抱希望，懒政怠政，消极敷衍对待工作，消极留痕，而不关注工作实绩。大部分年轻官员(35岁以下)也集中在县乡两级公务员序列中，他们有着强烈的晋升动机。
五 “痕迹主义”的应对策略
通过对基于政策执行综合模型的“痕迹主义”产生原因的分析，本文提出以下建议来应对基层政府中的“痕迹主义”。
(一)健全基层政府职责体系，完善权责清单制度
各级政府间存在职能责任不清晰的状况，导致遇到时间紧急、执行复杂的政策时，上级政府往往选择“功绩最大化、责任最小化”。通过层层加码把责任推给基层，导致基层政府权责不对等，这也将可能导致痕迹管理的异化。要解决这个问题，就需要明晰不同层级政府的权力和责任，保证二者相匹配，完善和明晰权责清单制度。
明晰权责清单需要遵从权责一致和权责法定两个基本原则，根据权责一致原则，科学合理规定各级政府的权力，依据各级政府权力确认责任主体、追责主体和责任承担者的责任清单。根据权责清单明确问责、追责和免责事项，缓解基层治理中“事多权少问责压力大”的问题。推进权责清单制度法治化，而实践中只有各级政府出台规范性文件予以规定，因此建议制定行政法规，地方出台规章制度，规范各级政府权责清单的制定、调整和实施，推进权责清单制度的程序化运行。
(二)建立科学考核体系，创新公务员平时考核机制
痕迹管理在基层治理中异化为“痕迹主义”，很大程度上是因不够科学合理的考核体系。中共中央发布《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》，着力解决督查检查考核过多过频、过度留痕的问题，不得随意要求基层填表报数、层层报材料，不得简单将有没有领导批示、开会发文、台账记录、工作笔记等作为工作是否落实的标准。因此，贯彻落实好该通知规定，建立科学合理的考核体系是改善基层政府中“痕迹主义”问题的关键所在。
创新公务员平时考核机制，应对地方政府中的“痕迹主义”。抑制考核中以偏概全、急功近利的倾向，依据基层干部工作职责划分考核指标，在制定考核指标时要抓住关键，关键职责要提高考核指标占比，琐碎事务要降低考核指标占比。要遵从以人为本的原则，制定考核指标时不能出现领导“一言堂”现象，应征求基层工作者建议，尽量缩减考核项目，突出考核重点，同时上级单位要协调沟通好，考核内容避免重复，避免出现一项工作上级各部门领导重复考核的情形。保证考核指标科学公正，让基层干部从一些繁琐的考核事务中解脱，免于制造各类琐碎无用的表格、账目迎接考核。依据不同地区不同部门设立不同指标，进行差异化考核评价。受制于实际国情，不同地区不同部门面临的治理困境千差万别，而现实中往往出现用一个指标体系评价所有地区、单位和部门的“一刀切”问题，考核缺乏科学合理性，因此实行差异化考核评价刻不容缓。用实地调研方式考核，一些部门工作内容难以实行量化考核，如何去评价一个基层干部的工作实绩，如何来确定一项政策是否贯彻落实，上级考核单位必须坚持实事求是的工作态度，开展实地调查研究。同时考核过程中也要兼顾群众路线，采纳群众意见，听取当地人民群众对基层干部的真实评价，对政策执行的主观感受，从而使得考核结果更加全面。
(三)加强基层干部队伍建设，提高制度执行能力
“痕迹主义”的出现很大程度上与基层干部的个人素质和工作态度有关，因此解决“痕迹主义”问题就必须加强基层干部队伍建设，提高基层干部的个人素质，改善基层干部的工作态度。首先提高基层干部的工作能力，由于一些基层干部受教育水平不高，面对基层治理中的复杂问题，容易出现“本领恐慌”，导致片面执行政策。因此需要组织开展基层干部参加专门的培训课堂，创造基层乡村干部学习进步的机会，提高其工作业务能力。另外，加强村级党组织建设，提高村干部思想素质，培养基层干部维护公共利益的使命感和责任感
提高基层干部制度执行能力，纾解基层政府中的“痕迹主义”问题。改革基层工资待遇制度，吸引招纳更多优秀人才加入，为基层干部行列注入年轻血液，为基层培养储备干部，提高基层社会治理能力。完善基层干部的晋升制度，基层工作经历近年来成为公务员考试中许多岗位的报考必备条件，这也在很大程度上给年轻基层干部提供了晋升空间，但即便如此，报考的年龄限制，导致大量公务员在基层仍然难以获得晋升机会。因此建议适当放松基层干部报考年龄限制，调动基层干部的工作积极性。拓宽基层干部晋升渠道，可以推荐优秀基层干部担任人大代表、政协委员等，帮助基层干部突破晋升天花板，同时提高晋升可能性。
六 结语
痕迹管理随着精准扶贫政策的执行在基层治理中被广泛应用，然而，本应发挥印证、辅助基层干部工作的痕迹管理，在基层政府的执行中却出现偏差，异化成“痕迹主义”，实际上增加了政府的基层工作负担。痕迹管理在一些地方被过度使用，上级政府迫于政策的时间压力和执行难度，选择下移责任，增加考核次数单纯看痕，“不看做的看写的，不看实地看材料”，严重背离痕迹管理的初衷。而基层政府受考核风向影响，主动选择在留痕上做文章，这又进一步滋长了“痕迹主义”。同时由于基层人力和经费的不足，政策目标制定没有因地制宜，缺乏科学性，许多工作又难以量化考核，只能选择被动虚假留痕，用表面痕迹落实工作。最后，执行人员的个人素质和工作态度亦是痕迹管理异化的主要原因。
痕迹管理异化为“痕迹主义”，浪费了基层大量的时间和精力，增加了基层干部的工作负担。现在中央越来越重视基层治理，化解“痕迹主义”可以显著减轻基层负担，是提升基层政府治理能力、建设有为政府的必然选择。
注：本文刊载于《中国治理评论》2023年第1期，全文收录于中国知网、中国集刊网。注释及参考文献请参阅原文。
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