2008年以来，秸秆禁烧政策逐渐在各地铺开，并成为基层的常态化中心工作。禁烧秸秆有减少空气污染、避免交通事故等好处，但是在基层实施的过程中已经呈现出了对农业生产的诸多弊端，引发了农户的不满。对农户而言，禁烧秸秆之后，草害越来越严重，虫害也多，有的地方毒蛇都多了，必须穿胶鞋才能下地干活。不烧秸秆，秸秆还田和秸秆离田是处理秸秆的两种主要方式，但是秸秆还田要求的深翻条件很难满足，还田只能让草害和虫害越来越严重，秸秆离田又高度依赖补贴。如果这两种方式都无法解决，农户不敢烧，部分秸秆就会被农户推到附近的沟渠塘坝，然后水污染也来了。但是，秸秆禁烧的影响不止于农业生产条件恶化带给农户直接的不便利，秸秆禁烧还加速了小农户退出土地的步伐，助推了规模经营的生成。
一是秸秆还田加速了小农机退出生产环节，影响了小农户生产的自主性。粮食作物生产环节已经普遍机械化，区别在于要想不求人，小农户用小农机，大户用大农机。小农户找农机市场服务的价格高于大户，家里通常都买了二手小农机。小农机马力太小，旋耕浅，秸秆还田后地根本翻不下去。小农户对农机的要求不高，能打着火就行，但是如果都不能用于现在的农业生产，只能当废品卖掉了。专业的农机手是不愿意服务分散的小农户的，有农机手表示收小农户一亩三分地的时间够他收大户的6亩地，更别说不好下地这些客观因素。受秸秆禁烧的部分影响，农机厂商也在研究马力越来越大的大农机，有些厂商甚至已经不生产小农机了。结果就是小农户农机使用的自主性受到了限制。在凤阳县某乡镇调研时发现，小农户持有小农机的比例非常高，对他们是否从事农业生产的影响很大。持有一套小农机的农户更不愿意流转土地，而小农户常常是在农机坏了后就不种地了，有小农户不种地的导火索是柴油机坏了。
二是秸秆还田倒逼机插秧的推广，小农户的生产进一步受限。目前水稻种植有三种方式：一是人工插秧，二是旱直播，三是机插秧。人工插秧是传统的水稻种植方式，费工费力，在农村人口大规模流出的背景下人工插秧的成本节节攀升，地方插秧队的人数也在逐年减少。淮南市某乡镇去年人工插秧的成本是320-330元/亩（含种子），今年已经涨到了360元/亩。旱直播是近些年更受农户欢迎的种植方式，不需要育秧和插秧，又省时省工。但是旱直播最大的问题是容易长草。本来秸秆还田后，难以腐烂的秸秆带着大量草籽一起还田，草害就严重，甚至除草剂越用草的耐药性越强。去年有的村悬赏20万请人来杀草，都没人敢来。人工插秧成本太高、旱直播不可持续，所以机插秧就成了第三个选择。育秧工厂是这几年政府正在推广的农业项目，是提供育秧和机插秧服务的主要主体。机插秧成本没有人工插秧高，草害比旱直播可控。相比于小农户还可以人工拔草，大户无疑受草害影响更大，对机插秧的接受程度更高。育秧工厂也更愿意拥抱大户，有的育秧工厂表示给小农户服务收不回成本，明年要把小农户全都踢掉，有的育秧工厂还愿意服务小农户，但是小农户基本丧失了选种的自主权。对于选择机插秧的小农户来说，他们的生产自主性受到了限制。对于继续采取人工插秧和旱直播的小农户来说，当周围的田块都是机插秧时，用水的差别也会影响到小农户的生产，有的小农户就直接把地流转给了周边的大户。
三是秸秆还田后生产成本提高，挫伤小农户积极性。第一，深翻增加了一次旋耕，每亩增加成本40元左右；第二，种子经常扎根在秸秆上，发芽率降低，需要投入更多的种子获得跟之前相同的产量。比如小麦种子投入量增加近20斤，增加成本40元左右；第三，农药和除草剂的用量大大增加，每亩增加40元以上。比如水污染发生后需要净化水质，底改的农药一亩地至少要用3次，至少增加18元的成本。总体来说，秸秆还田后，小农户增加了每亩100元以上的成本。再加上近些年粮价总体保持稳定，农资和农机成本却都在提高，小农户种地的利润更是所剩不多。有的小农户干脆把地流转出去，不种地了。
四是农业治理便利成了基层政府推动土地流转的动力之一。秸秆禁烧是基层常态化的中心工作，在卫片执法出现后，管理越来越刚性化。秸秆禁烧时期，从县到村各级投入大量人力物力进行监管看守。皖北某村设了三个监测点，乡镇干部、县里企事业单位工作人员以及村里的小组长、老党员都要参与驻点。皖南某村在秸秆禁烧时村干部天天下地巡逻、24小时值班，村里至少有6个看守棚，30个巡逻人员。上级政府给该村的秸秆禁烧专项经费是每亩10元，村里还要倒贴钱，更别提每年村干部要预交的保证金。因此，以高标准农田整治等项目为契机，基层政府在完成小田并大田的同时有推进土地流转的动力。毕竟，如果土地流转的比例够高，规模经营主体替代了小农户，不论是乡镇还是村集体做工作都方便。有村干部表示“土地流转后，秸秆禁烧工作好做了，不用天天下地，出现火点就可以直接找大户”。
秸秆禁烧政策实施以来对农民的生产带来了诸多不便，同时还产生了意外后果，即小农户生产的自主性和积极性受挫，小农户退出土地的步伐提前，规模经营的步伐越来越快，土地对小农户的保障功能就趋于弱化。有基层干部表示“农民现在最苦的就是秸秆禁烧，再这样下去，等到农民对地的心寒了，大家都不种地了，谁来保护国家粮食安全”。秸秆禁烧政策在基层已经实施了十余年，各种利弊在地方上已经显现出来，是时候重新对政策进行调整和完善了。
（文/郑佳鑫 武汉大学社会学院博士生）
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