石佑启、张水海：公众新期待下的权力配置改革

　　当前，大部分中国人都已丰衣足食，人的需求也从求温饱到求发展转变。但各类不良现象越来越多，比如道德滑坡、贪污腐败等，甚至食品造假等令人发指的现象也层出不穷，导致社会文化肌体发生结构性变异，从深层恶化中国转型生态。尤其是，转型过程中，现代与传统相互纠缠，有的地方存在空白模糊地带，有的地方存在冲突，体制机制和制度的发展表现出一定的过渡性、临时性、不稳定性，这些情势给我国行政权力配置改革带来了挑战。那么，政府如何转型，才能更好地满足百姓的新需求?

　　推进基本公共服务均等化

　　当前，我国社会主义市场经济发展中的问题总体可以判断为：发展中不平衡、不协调、不可持续问题依然突出，经济增长的资源环境约束强化，投资和消费关系失衡，收入分配差距较大，科技创新能力不强，产业结构不合理，农业基础仍然薄弱，城乡区域发展不协调，就业总量压力和结构性矛盾并存，物价上涨压力加大，社会矛盾明显增多，制约科学发展的体制机制障碍依然较多。

　　我国教育、科技、文化、卫生、住房和社会保障等社会公共事务的发展滞后于经济发展，造成了社会发展与经济发展的不平衡。同时，还存在产业结构不平衡、区域和城乡结构不平衡、经济发展与生态环境之间的不平衡等。在这种情势下，政府应当推进基本公共服务均等化，把基本公共服务制度作为公共产品向全民提供，完善公共财政制度，提高政府保障能力，建立健全符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，逐步缩小城乡区域间人民生活水平和公共服务差距。

　　培育引导中介组织和第三部门参与社会管理

　　社会中介组织和第三部门相对弱小，市民社会还不够发达，难以分配更多的行政任务由社会组织承担，政府应当对社会管理和公共服务负责，并积极培育引导社会力量参与管理。目前，我国社会组织已经有了很大的发展。但是，还比较弱小，难以承接政府转移的职责、有效动员各种社会资源和承担应负的社会责任。第一，随着人民群众物质文化水平的提高，对公共服务等需求日益增强，我国社会组织总量相对不足，无法满足社会需求;第二，社会化程度低。据相关部门对126家技术中介组织进行调查的结果显示，国有中介组织占2/3。这些国有中介组织许多与政府部门合署办公，两块牌子一套人马。第三，在管理机制上，限制约束机制较强，培育、扶持机制较弱，法制不完善;第四，自身发展存在资金、场地、人才等瓶颈的制约。

　　我们要充分发挥人民团体、基层自治组织、各类社会组织和企业事业单位的协同作用，重点培育、优先发展经济类、公益慈善类、民办非企业单位和城乡社区社会组织;推动行业协会、商会改革和发展，强化行业自律，发挥其沟通企业与政府的作用。政府要广泛动员和组织群众依法有序参与社会管理，培养公民意识，履行公民义务，实现自我管理、自我服务、自我发展。坚持培育发展和管理监督并重，推动社会组织健康有序发展，发挥其提供服务、反映诉求、规范行为的作用。完善扶持政策，推动政府部门向社会组织转移职能，向社会组织开放更多的公共资源和领域，扩大税收优惠种类和范围。

　　警惕部门利益化、地方保护主义倾向

　　我国当前存在一定的部门利益现象。部门利益的主要表现是：政府部门一方面通过控制行政立法对市场和社会进行多余的管制;另一方面，对于有利可图的行政管理事项，如行政处罚、行政许可、行政收费等行政权相互争夺，而对于某些公益性职责事项、无利益或者难以管理的复杂事项，则相互推诿。有学者将部门利益概括为偏离了公共利益的不正当的小团体和个人利益，认为其主要表现有三种：一是政府权力部门化，二是部门权力利益化。例如，利用收费权和罚款权搞创收，利用审批权举办各种培训班等。三是部门利益法治化。部门往往利用自己在参与立法和政策制定中的特权和便利，谋求本部门的利益。

　　所谓地方保护主义，是指地方政府或所属部门，为了保护地方局部经济利益或政治利益，违背国家的法律法规，利用行政权力、司法权力干涉市场、分割市场，破坏市场机制的行为。产生地方保护主义的原因是，地方政府由计划经济体制下单一的服从角色开始向双重角色地位转化：地方政府作为国家利益在地方的直接代表者和地区局部利益的直接支配者。在经济体制转变过程中，由于中央宏观调控能力的弱化和中央与地方事权关系的模糊，使地方政府的双重角色身份难以保持平衡，在现有政绩考核情况下，地方利益最大化成为地方政府追求的目标。为了实现这一目标，地方政府必然要加强对现有财源实行保护措施，使之刚性化，从而对国家利益造成损害。

　　部门利益和地方保护主义都不利于我国行政权力配置改革的顺利进行，大大降低了行政效率，不利于行政机关正确履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职责，对行政权力配置改革带来阻碍。我们必须加快政府职能转变，精简政府机构和人员，健全公共财政体系，推行大部制，合理划分中央和地方权限，完善行政立法制度、改革行政审批制度，推行政务公开，扩大社会协调、公众参与，加强行政权力配置改革的法治化。

　　消除官本位、特权、人治思想

　　“官本位”意识在我国仍有一定市场。“官本位”意味着政府对社会和市场万能，意味着中央政府高度集权、意味着上级政府和下级政府集权。在这种语境下，习惯于用行政权力来度量和分配一切，所有的社会市场资源都依赖行政权力来进行分配，这和我国过去实行的计划经济体制是适应的，但是与社会主义市场经济条件下需要的公平、竞争、民主、平等不相称，不利于我国行政权力得到合理配置。

　　一些地方还存在特权思想、人治意识，与平等和法治意识相悖。封建等级特权制度在我国的统治延续了两千多年之久，封建专制主义的意识形态、官僚主义、家长作风、特权思想和等级观念，仍然在一定程度上存在。特权思想对行政权力配置改革产生了不利的影响。首先，特权强调不服从法律，改革的设计和路径都是完全在特权行政的主导下进行，具有很大的随意性，随着领导人改变而改变，随着领导人的注意力和看法改变而改变，改革的成果也得不到法律的保障。其次，权力配置改革不讲求决策、执行、监督相互协调和制约，强调权力高度集中。在这种思想主导下的行政权力配置改革，最终结果是符合个别部门的利益或者地方利益，但不符合行政本身的客观规律和人民群众的利益。最后，特权思想还必然导致行政权力直接过度干预市场、干预社会，也不利于妥善处理中央和地方、上级政府和下级政府的职责分工，不利于行政权力进行科学合理的配置。

　　行政权力配置改革应当积极稳妥地推进

　　我国处于社会急剧转型期，社会利益分化多元，社会矛盾特别是群体性矛盾多发，给行政权力配置改革带来一定的风险，行政权力配置改革应当积极稳妥地推进，进行社会稳定风险评估。

　　在社会转型时期，新的社会结构要素不断取代旧的社会结构要素，原有的秩序结构会出现某种程度的“解组”，包括传统规范的丧失、价值观念和社会文化的多元、社会中心控制力量的减弱，现存的全部结构和规范的权威性也同时受到严重冲击，计划经济体制社会中意识形态与道德高压的逐步空壳化，使许多社会规范被虚置和形式化;另一方面，由于新的结构的建立有一个相对迟缓的滞后期，各种利益冲突层出不穷，使社会矛盾得以大量产生。

　　这些社会矛盾的存在，导致行政权力配置改革的进行必须既积极又稳妥，作出重大社会改革决策时必须进行社会稳定风险评估，只有这样才能保证改革的顺利进行。

　　

　　网编：客卿