世界大国在工业化进程中都不同程度的出现了区域发展不平衡问题，工业区域发展不协调也长期困扰着中国。中国工业区域失衡不仅不利于开发内地丰富的资源与能源，推动工业化；而且对大国实现“共同富裕”、民族团结乃至国家安全都将产生不利的影响。正如习近平总书记在“七一”重要讲话中指出：“中国共产党一经诞生，就把为中国人民谋幸福、为中华民族谋复兴确立为自己的初心使命。”早在新民主主义革命时期中国共产党对近代工业区域发展极不平衡的形成原因就进行了初步探索，并且通过新民主主义革命推翻了“三座大山”，扫清了工业区域协调发展的主要障碍。新中国成立后，中国共产党积极发挥政府作用，在基本实现工业化的同时避免了世界许多大国出现的区域差距过大问题，为实现中华民族伟大复兴作出了重要贡献。习近平总书记强调：“现在，中国共产党团结带领中国人民又踏上了实现第二个百年奋斗目标新的赶考之路”。未来如何在中国共产党的领导下科学发挥政府作用，在迈向工业强国中实现工业区域协调发展仍然任重道远。
一、新民主主义革命时期党对近代工业区域失衡的认识
正如毛泽东指出，“中国是一个政治经济发展不平衡的半殖民地的大国”。近代中国工业化是在帝国主义与国内封建势力双重束缚与压迫下起步的。不仅工业发展水平落后，而且区域分布极不均衡。虽然新民主主义革命时期，反帝反封是中国共产党的主要任务，但党对近代中国工业区域分布不平衡的形成原因也进行了早期探索。
帝国主义入侵是近代中国工业区域发展不均衡的根源。近代中国工业发展受外国资本影响较大，具有区位优势的东部沿海以及东北地区被纳入帝国主义的经济体系之中。中国共产党对此问题有较清楚的认识。早在1923年中国共产党就指出，中国工业被帝国主义操纵。正如周恩来指出，上海的纱厂，主要依靠美帝国主义的棉花纺成纱织成布，并服务于美国市场。当时外国资本的棉纺织业控制了中国40%的棉纺锭，其大多集中在沿海港口城市。中国民族资本的棉纺织业，由于在机器设备、原料等方面依赖于资本主义国家的进口，再加上东部沿海地区工业协作和资金条件较好，也大多选择在沿海地区少数几个城市投资建厂。1952年远离原料产地的沿海地区3省2市纺织工业总产值占全国比重为71%。日本侵华后，在东北兴建了一批服务于日本经济的重工业。正如刘少奇指出，我国大部分地区经济远落后于东北。日本组建的昭和制钢所（鞍钢前身）1943年生产钢铁达84.3万吨，占当时全国产量的91.3%。
内地许多地区封建经济仍占优势，制约了工业发展。早在1923年毛泽东就指出，“除开沿江沿海沿铁路稍有点可怜的工商业外，全部都属于农业经济生活”。许多内陆省份不仅工业发展落后，而且分布也极不平衡。例如，直到1949年贵州60%左右的企业集中在贵阳市。贵州许多地区仍然处于自然经济的状态，封建剥削制度仍占统治地位。正如中国共产党指出，地主的封建特权是中国工业发展的基本障碍。
近代中国政府腐败无能严重阻碍了工业区域协调发展。近代以来，中国长期处于“政府失灵”的状态，严重阻碍了工业化，尤其不利于内地工业起步。北洋政府时期，各军阀之间混战，是阻碍中国实现工业化与区域协调发展的重要原因。1922年中国共产党明确提出打倒军阀。正如毛泽东指出，“没有一个独立、自由、民主和统一的中国，不可能发展工业。”虽然国民政府也曾对内地进行了工业规划，但由于政府腐败无能，最终大多未能真正实施。例如，国民政府曾计划在湖南株洲建立东方“鲁尔区”，但最终建设计划流产。
近代中国政府还无法承担大国工业化所需要的基础设施建设，严重影响了大国区域之间的经济互动。毛泽东曾指出，“在国民党反动统治时期，我们早就不相信它能办好铁路”。1949年中国铁路仅有2万多公里，与孙中山设想的建设10万英里相差甚远。铁路区域分布也极不平衡，辽阔的西北、西南只有5%左右的铁路。正如习近平总书记指出：“为了实现中华民族伟大复兴，中国共产党团结带领中国人民，浴血奋战、百折不挠，创造了新民主主义革命的伟大成就。”通过新民主主义革命，中国共产党推翻了“三座大山”，为工业区域协调发展扫清了主要障碍。
二、区域工业均衡发展战略中党对于政府作用的认识与实践
（一）中国共产党对于政府主导下工业区域均衡发展的认识与实践
习近平总书记指出：“为了实现中华民族伟大复兴，中国共产党团结带领中国人民，自力更生、发愤图强，创造了社会主义革命和建设的伟大成就。”新中国成立后，中国共产党领导建立了具有强大资源动员能力而且廉洁高效的政府。出于开发内地资源、能源等“经济因素”以及巩固边疆稳定、民族团结、国家安全等“非经济因素”的多重考虑，中国共产党选择了工业区域均衡发展战略。在优先发展重工业道路下，该战略意味着工业近乎空白的中西部地区需要克服内地资本稀缺、技术落后、人力资本不足等难题，实现重工业的跨越式发展。中国共产党对于政府作用的探索主要体现在以下几个方面。
一是政府对内地工业进行大规模的投资。为实现中国共产党区域均衡发展战略，政府替代本就残缺的市场，运用“有形之手”直接对内地工业进行了大规模的投资。“一五”时期“156”项实际执行的106个民用工业项目中，50个分布于东北，50个分布于中、西部地区；44个国防项目中，有35个布局在中、西部地区。由于中、西部地区工业基础薄弱，政府在大规模投资的同时，还注重工业项目之间、工业项目与基础设施之间的相互配套，兴建了株洲、洛阳、包头等一批工业城市，有效改善了近代中国工业区域分布极不均衡的局面。
20世纪60年代之后，国际形势恶化。为扭转工业主要集中在东北、东部沿海大城市的局面，1964年毛泽东为代表的第一代领导人开始推动以西部地区为重点的“三线建设”。在“备战”压力下，中国政府将大量新建项目摆在“三线地区”。1953—1965年“三线地区”新增固定资产占全国比重为29.92%，而“三五”时期上升为36.48%、“四五”时期为35.45%。
二是在中央政府统筹下实现跨区域的工厂援建与搬迁。在较短时间内，实现内地，尤其是中、西部地区重工业的跨越式发展，不仅要依靠中央政府的资金投入，还需要大量设备、技术人员等方面的支持。中国共产党充分发挥政府作用，调动全国有限资源，集中力量对内地重大工业项目进行支持。例如，“一五”期间，工业基础较好的上海为鞍山钢铁公司提供78种装备，为长春一汽提供43种装备。在中央政府统筹下，通过工厂搬迁，实现资源的跨区域流动是“三线建设”的重要手段。李富春1964年提出，把一线的一些国防工业以及与国防有关的重要工厂或车间，主要用“一分为二”的方法迁到三线。仅1965年我国就进行了160多个项目向“三线地区”的搬迁工作，进一步改变了内地工业基础薄弱的状况。
三是推动内地基础设施建设。铁路等基础设施建设是有效开发内地资源的重要前提，但其对人、财、物投入需求巨大。新中国成立之后，政府加大了对铁路等基础设施投资建设。但由于近代中国内地铁路建设过于薄弱，到1965年全国36000多公里铁路中，在“三线地区”的仍然只有6000多公里。铁路分布的不均衡严重制约了内地工业的发展。在中国共产党“三线建设”的重大部署下，1966年铁道总投资56%以上集中在西南三线，重点建设成昆、云贵、川贵和六条支线。攀枝花钢铁基地通过渡口支线连接成昆线和全国各地相连在一起。在“三线建设”推动下，通过铁路连接，贵州六盘水成为与四川攀枝花相配套的大型煤炭生产基地。以铁路为代表的大规模基础设施建设，为区域之间的经济互动打下了重要基础。
四是发挥地方政府作用推动东部沿海地区工业发展。“一五”时期内地工业跨越式发展的同时，东部沿海地区工业潜能却未能充分发挥。1956年毛泽东强调“沿海的工业基地必须充分利用”。中共八大提出：“应当充分利用近海原有的工业基地来迅速推进内地新的工业基地的建设”。1958年，为促进工业“大跃进”，我国进行了新中国第一次大规模的经济分权，东部沿海地区的地方政府有了较大自主权，积极推动本地工业“大干快上”。上海1960年全市工业比1957年增长1.62倍，其中重工业猛增4倍。虽然陈云强调：“我们在进行工业布局的时候，必须按照‘全国一盘棋’的精神”。但各地方政府不负责全国资金、物资等方面的综合平衡，地方政府争先恐后的推动钢铁、机械等重工业“大跃进”，最终带来全国的经济紧张。国民经济调整时期中国共产党不得不再次将经济权力由地方收为中央。
20世纪60年代初期地方经济权力向中央集中，虽然遏制了经济过热，但如何激发地方政府的积极性仍是困扰中国发展的重要问题。1970年为了调动地方政府积极性中央再次向地方放权，推动“五小工业”建设。原有工业基础较好的东部沿海地区，地方工业与社队工业再次兴起。以江苏为例，到20世纪70年代后期，农业生产上应用的大部分机械器具和配套件，77%的化肥，70%的水泥和全部农药，都是依靠本省“五小”工业和社队工业提供的。“五小工业”与社队工业在发展中也出现了“一哄而上”，导致燃料、原料供给紧张的现象，而且其工艺技术、产品质量都有待提高。
中国共产党在20世纪50—70年代发挥政府主导作用，在一定程度上缓解了工业区域分布不均衡的矛盾。1952年沿海与内地工业增加值之比为69.4∶30.6，1978年演变为60.9∶39.1。1952年沿海与内陆工业固定资产原值之比为72∶28，经过对内地的大规模投资建设，1978年演变为43.9∶56.1。
（二）中国共产党发挥政府作用推动工业区域均衡发展的逻辑分析
在新中国成立初期我国工业基础薄弱与市场残缺的客观条件下，要推动内地重工业跨越式发展，就必须发挥强大政府作用。政府主导下大规模推进工业化建设的模式，将国内有限的资源集中于内地，满足了内地工业化初始阶段对于资本、技术等方面的强烈需求。政府主导的内地重工业跨越式发展，不仅开发了内地资源、能源，在推动全国工业化建设、巩固民族团结与国家安全等方面作出了重要贡献。
中国共产党领导下政府具有强大的资源动员能力，是工业区域均衡发展的重要保障。与近代中国腐败无能的政府不同，中国共产党领导下的中国政府可以统筹全国资源，发挥“全国一盘棋”的优势，推动工业区域均衡发展。一方面新中国政府可以在经济发展水平极端落后的条件下实现高积累，对内地工业进行高投入；另一方面还可以打破地区之间利益藩篱，在全国范围内调动资源，确保内地重大工业项目推进。这种跨区域的资源流动服务于国家区域战略布局，超越了企业、地方的局部利益，也是依靠市场力量或者弱势政府难以实现的。
政府主导的区域均衡发展又是建立在计划经济与单一公有制为核心的传统社会主义经济体制基础之上。中国工业化初期该体制的弊端并未凸显，在内地重工业跨越式发展的初始阶段还表现出独特的优势。但是一方面随着工业化推进，该体制存在效率不断递减的问题；另一方面，政府主导下，资源长期向内地，尤其向中、西部地区倾斜，导致东部沿海地区工业潜力长期未能充分发挥。虽然改革开放前，中国共产党也曾经探索发挥东部沿海地区的优势，并且通过中央向地方分权，在一定程度上推动了东部沿海地区工业化。但是一方面国际格局的变化影响了中国共产党区域战略布局；另一方面优先发展重工业战略下的经济紧运行，使得央地关系尚未摆脱“一收就死、一放就乱”的循环。随着工业化的推进，中国共产党区域发展战略及政府作用也都面临新的调整。
三、“两个大局”战略下党对工业区域发展中政府作用的探索
习近平总书记指出：“为了实现中华民族伟大复兴，中国共产党团结带领中国人民，解放思想、锐意进取，创造了改革开放和社会主义现代化建设的伟大成就。”十一届三中全会之后，中国共产党面对东部沿海地区潜力有待挖掘的问题，积极探索空间布局向“两个大局”转变。邓小平系统阐释了“两个大局”思想：“使这个拥有两亿人口的广大地带（沿海地区，笔者注）较快地先发展起来”；“反过来，发展到一定的时候，又要求沿海拿出更多力量来帮助内地发展”。在“两个大局”的部署下，中国共产党对发挥政府作用进行了新的探索。
（一）“第一个大局”中党对发挥政府作用的认识与实践
以1999年中国共产党提出“西部大开发”为界，大致可以分为两个历史阶段。第一个阶段是1978—1998年，在这一阶段我国工业区域布局主要实践“第一个大局”。为推动具有良好区位优势的东部沿海地区工业率先发展，党对于政府作用的认识与实践也进行了新的探索。
一是中央政府给予东部沿海地区工业发展政策支持。邓小平1978年提出“让一部分地区先富起来”。但改革开放之初，中央政府可以投入东部沿海地区的资金非常有限。正如邓小平在听取广东省委汇报时指出：“中央没有钱，可以给些政策，你们自己去搞。”中央政府通过特殊政策支持东部沿海地区率先发展。一方面，我国在东部沿海地区率先对外开放。从深圳、珠海等经济特区建立，到14个沿海工业城市，再到长江、珠江三角洲和闽南三角地区的开放，东部沿海地区成为中国对外开放的“排头兵”。在融入全球化进程中，东部沿海地区劳动力丰富的优势凸现，有效推动了纺织、服装、玩具等劳动密集型工业的发展。率先对外开放的东部沿海地区还成为中国与世界交往的窗口，吸引了内地大量资源流入。
另一方面，东部沿海地区还率先推动市场化改革。1980年中共中央提出，支持广东、福建两省更多地利用市场调节作用。以深圳为代表的经济特区在引进外资、外汇制度、建筑工程招标制度、土地流转制度、劳动就业制度等方面改革都走在全国前列。东部沿海地区进行的市场化改革，不仅激发了本地工业化的活力，还进一步吸引了内地资源向东部沿海地区聚集。
二是发挥东部沿海地区地方政府作用。改革开放后中共中央提出，扩大沿海港口城市的自主权，激发其利用外资、开拓国际市场等方面的活力。中央政府对经济特区与沿海工业城市率先下放了计划决策权，对外经济活动权，财政、外汇包干等经济权力。东部沿海地方政府在获取更大的经济自主权之后，可以因地制宜，采取各种灵活政策，更好的参与国际竞争，推动工业发展。以深圳为例，获得更大地方自主权后，市财政部门大胆向金融部门举债。至1985年底，共向国内银行贷款7.84亿元，其中66.9%用于特区基础设施建设。
三是中央政府对东部沿海地区基础设施建设也给予了重要支持。为尽快融入国际市场，东部沿海地区对于交通和通信等基础设施有较高要求。在“第一个大局”的部署下，中央政府给予了东部沿海地区一些必要的支持。例如，深圳建市之初，在王震副总理指示下，六机部派出第九设计院参与深圳规划工作。中国人民解放军基建工程兵千余名解放军战士南下支援深圳建设。“七五计划”还提出，注重扩大沿海开放城市的市内电话和长途电话能力。中央政府的支持为东部沿海工业率先发展创造了良好的条件。
在“第一个大局”的部署下，东部沿海地区工业快速扩张，推动了全国工业化；但沿海与内地工业差距不断拉大。1979年东部沿海与内地工业产值之比为58.7∶41.3，1998年演变为63.8∶36.2。
（二）“第二个大局”探索中党对政府作用的认识与实践
20世纪90年代中后期以后，中国工业出现生产相对过剩问题。区域均衡发展不仅有利于实现“共同富裕”，而且有助于刺激内需。为实现区域发展的“第二个大局”，1999年以后中国共产党陆续提出“西部大开发”、“振兴东北老工业基地”、“中部崛起”等战略，这是第二阶段。党对政府作用的认识与实践也进行了新的探索。
一是推动西部地区进行大规模基础设施建设。江泽民同志提出，“西部开发要重点抓好交通、通信、能源等基础设施建设”。发挥政府作用推动西部地区大规模的基础设施建设成为实现区域均衡发展的重要举措。经过10年努力，西部地区新增铁路营业里程达8000多公里。政府还在西部地区推动了一大批重要的基础型工业项目建设，西气东输、西电东送等重大项目相继建成并投入运营，有效开发了内地丰富的资源能源，推动了全国经济发展。
二是通过投资促进内地老工业基地的转型升级。改革开放前，我国政府在东北、中、西部地区建立了一大批工业基地。改革开放之后许多老工业基地发展乏力。1999年江泽民提出，技术改造投入需要向老工业基地倾斜。在“振兴东北”战略的推动下，仅2003年我国政府在东北地区就立项了100个工业调整改造的国债项目，2004年又立项了197个。
三是给予内地特殊政策支持。中国共产党在“第二个大局”下，为了激活内地工业的发展，中央政府给予了一些特殊政策支持。江泽民提出，西部大开发需要通过政策引导，吸引更多的国内外资金、技术、人才。为推动西部大开发，国家税务总局提出对西部地区国家鼓励类外商投资企业，实行新的优惠政策。2004年东北地区设备制造业、石油、冶金、汽车、船舶等8个行业实行增值税转型试点改革。中央政府还给予东北三省企业所得税、处置不良贷款等方面的政策支持。中部地区老工业基地也比照“振兴东北”战略，享受中央政府相关的政策支持。在政府作用下，工业区域之间差距拉大的趋势有所缓和。1999年东部沿海与内地工业增加值之比为61.8∶38.2，2012年演变为57.1∶42.9。从四大经济板块来看，1999年东部地区工业增加值占全国比重为55%，2005年曾达到最高值59.8%，2012年下降为50.4%。1999年中、西部地区为19.9%、14.4%，2012年上升为21.5%、19.1%。东北地区1999年为10.7%，2006年下降为8.7%，2012年保持为9%。进入工业化中后期的东部地区工业增长速度有所放缓，但从工业发展水平来看，区域之间仍然存在较大差距。2012年中、西部以及东北地区人均工业增加值与东部沿海之比仍为61.2%、53.6%、83.5%。而且东部地区在一些附加值较高的产业，如汽车工业，其优势还在进一步扩大。
（三）“两个大局”部署下党发挥政府作用的逻辑分析
一是改革开放之初，东部沿海地区的率先发展成为我国工业区域战略布局的重点。具有区位优势的东部沿海地区在中央政府的政策支持下，率先推进改革开放，有效推动了工业化。同时改革开放以后在国际大循环中，东部沿海地区更多选择了具有比较优势的劳动密集型的轻工业发展。在“价格双轨制”下，东部沿海地区的轻工业产品，属于市场定价，利润较高；而东北与中、西部地区主要生产的重工业产品受到价格管制。工业价格“剪刀差”进一步强化了东部沿海地区的优势。
二是中国共产党为了实现“第二个大局”，强化了政府作用。为实现区域工业均衡发展，政府对于内地进行了大规模投入。虽然中国共产党也注意到内地，尤其是东北地区的振兴需要加快经济体制机制创新。但是在实施“第二个大局”之时，各区域之间不仅工业差距较大，而且市场发育水平也存在较大差异。由于内地市场化进程落后于东部沿海地区，生产要素由内地向东部沿海地区集中，加剧了市场本身的“马太效应”，一定程度上抵消了“第二个大局”的政策效果。
三是发展型地方政府成为区域差距拉大的重要原因。改革开放以来在政治与经济的双重激励下，地方政府成为推动工业化的重要力量。但是先富起来的东部沿海地区不仅在教育、医疗等地方公共服务方面显著优于内地。财力雄厚的东部沿海地区地方政府对于当地经济发展更多表现为“援助之手”，形成了地方工业与财政收入相互促进的良性循环。而内地经济发展水平较低，一些地方财政困难。为了维持地方公共部门运转，内地一些地方政府不得不强化对各种经济资源的汲取，形成了“攫取之手”。地方政府区域之间的差异，进一步加剧了内地资源向东部沿海的流动。
四、新时代工业协调发展中党关于更好发挥政府作用的认识与实践
习近平总书记强调：“为了实现中华民族伟大复兴，中国共产党团结带领中国人民，自信自强、守正创新，统揽伟大斗争、伟大工程、伟大事业、伟大梦想，创造了新时代中国特色社会主义的伟大成就。”党的十八大以来，中国特色社会主义进入新时代，“协调”成为引领中国发展全局的五大发展理念之一。加快工业区域协调发展成为缩小区域差距，解决社会主要矛盾的重要手段。十九届五中全会提出：“更好促进发达地区和欠发达地区、东中西部和东北地区共同发展。”在原有区域战略布局基础之上，中国共产党提出了“一带一路”倡议、京津冀协同发展、长江经济带和粤港澳大湾区等战略新部署。新时代党对如何更好发挥政府作用也进行了新的探索。
（一）新时代工业协调发展中党对更好发挥政府作用的探索
一是积极推动区域市场一体化。十八届三中全会提出“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用”。新时代政府积极打破区域壁垒，加快区域市场一体化进程，实现工业区域协同发展。例如，习近平指出长江经济带应当“经济更协调、市场更统一”。市场一体化成为促进区域协调发展的重要机制之一。2019年中共中央还强调，长江三角洲要形成要素自由流动的统一开放市场。政府更注重加强区域内部交通一体化建设，为区域一体化创造良好的条件。例如，京津冀协调发展战略下，交通一体化率先推进，有效促进了京津冀区域内部要素流动。
二是加强中央政府跨行政区域统筹协调。习近平指出，实施“一带一路”、京津冀协同发展、长江经济带三大战略的共同特点，是跨越行政区划、促进区域协调发展。新时代中央政府立足各区域之间工业化进程的差异，积极统筹资源，努力形成优势互补的工业空间格局。在中央统筹下，长江经济带立足各区域比较优势，在电子信息、高端装备、汽车、家电、纺织服装等五大领域培育世界级制造业集群。
推动城市群建设是新时代实现区域协调发展的又一重要举措。为避免城市群各城市间产业同质化竞争的问题，新时代中央政府加强顶层设计，强调中心城市的带动作用，引导形成城市群内部优势互补的新格局。例如，京津冀地区以疏解非首都核心功能为抓手，将北京的科技创新优势与天津、河北的制造优势有机结合起来，在城市群内率先形成产业链的分工协作。
三是加强中央统筹，积极缩小区域之间基本公共服务差距。新时代实现工业高质量发展关键在人才。但当前由于区域之间经济的差异带来了医疗、教育等基本公共服务的差距，成为内地人才流失的重要原因。党的十九届五中全会提出：“加大对欠发达地区财力支持，逐步实现基本公共服务均等化。”在中央政府的统筹下，区域间基本公共服务差距不断缩小；中央政府还积极推动各地区公共服务的制度一体化，更好促进了生产要素跨区域流动。
四是形成地方政府对口合作机制。对口支援是中国特色区域帮扶机制，新时代中国共产党将其进一步发展为政府间的对口合作，探索建立区域之间联动机制。与对口支援相比，对口合作更侧重于经济发展水平相近的地区在双方互利的基础之上展开合作。2016年中国共产党明确提出东北与东部沿海地区进行对口合作。在中央政府引导下，200家江苏企业与辽宁省12个重点石化产业园以及华晨汽车集团开展合作。江苏省市场机制灵活、销售网络发达与辽宁工业体系完备、科研潜力雄厚等优势结合起来，逐步形成了两省优势互补，共同发展的新局面。
五是新一轮高水平开放中政府为内地工业发展创造了更好的条件。在“一带一路”倡议下，中国政府积极与世界其他国家政府展开合作，推动中国由向东开放转变为东、西双向开放，原本处于对外开放末梢的内地可以享受更多的“开放红利”。例如，内蒙古在“一带一路”倡议下，重点推动钢铁、有色金属、乳品加工等七大领域开展国际合作，与俄罗斯、蒙古国合作建设了一批产业园区。中国政府还积极推动“自贸区”不断向内地延伸，通过政策支持形成内地对外开放的新高地。例如四川“自贸区”在开放中逐步成为聚合高端要素和创新要素的开放高地，吸引了法国、德国、韩国等一批外资企业进驻。
新时代中国四大经济板块工业比重也发生了一些变化。2013年东、中、西、东北地区工业占全国比重分别为50.2%、21.6%、19.3%、8.8%；2019年则演变为53.6%、23.1%、18.5%、4.7%。正如习近平同志指出的“一些北方省份增长放缓”。我国北方省份，尤其是东北地区工业滑坡成为制约区域协调发展的重要原因，工业“南北差异”日益凸现。
（二）新时代党探索实现区域协调发展中政府作用的逻辑分析
一是注重在市场机制基础上发挥政府作用。从世界经验来看，市场机制对于大国工业区域协调发展具有双重影响。一方面在市场机制下，发达地区凭借更好的发展条件，对落后地区生产要素产生“虹吸作用”，形成“马太效应”；另一方面，随着工业化推进，发达地区往往面临生产成本（包括人力、土地等）的不断提高，资本有动力流向成本更低的地区，产生对欠发达地区的“辐射作用”。中国工业区域发展中的市场作用又有其自身特点。一方面改革开放以来，区域经济差距导致了地方政府公共品与公共服务供给等方面的差异，进一步强化了东部沿海地区对内地的“虹吸作用”；另一方面，改革开放以来市场化进程的区域差异，又在一定程度上抵消了发达地区对欠发达地区的“辐射作用”。新时代中国共产党注重在市场机制基础上更好发挥政府作用。一方面积极加强中央政府统筹，推动区域之间公共品与公共服务的均等化，抑制市场在区域发展中的“虹吸作用”；另一方面转变政府职能，打破区域间的市场壁垒，推动区域市场一体化，让市场的“辐射作用”更好发挥。
二是政府在推动工业高质量发展中实现区域协调。正如习近平指出“不能简单要求各地区在经济发展上达到同一水平，而是要根据各地区的条件，走合理分工、优化发展的路子。”新时代中国政府不是简单追求区域之间工业规模与数量的均等，更不是追求区域之间工业结构的复制；而是注重立足各区域自身优势，引导各大经济板块之间以及城市群内部的产业协调发展。在中国政府的努力下，我国正逐步形成东部沿海发达地区与内地以及城市群内部产业链之间的有机互动。同时新时代还注重通过对外开放的新举措，推动内地更好的利用国际资源与市场，为工业高质量发展创造更多的“开放红利”。
三是注重调动地方政府积极性。中国是一个大国，地方政府对本地经济拥有更为充分的信息，更有利于挖掘本地的比较优势。但发展型地方政府更侧重于局部利益，容易导致市场分割，重复建设等问题。新时代中国政府注重发挥社会主义制度优势，积极引导地方政府之间的合作，促使各地方政府立足各自的要素禀赋与发展优势，寻求产业合作的耦合点，促进了区域间的产业互动。同时中央政府还注重通过“自贸区”向内地扩散，在新一轮开放中给予内地政府更大的改革开放自主权，促进内地工业的发展。
四是以东北为代表的老工业基地发展乏力，甚至出现“断崖式下降”，成为当前我国工业区域协调发展的重要制约。从世界“铁锈地带”重振的经验来看，老工业区的转型升级需要发挥好政府作用，克服“市场失灵”。东北为代表的老工业基地，既有“铁锈地带”的共性又有自身特点。一方面，与“铁锈地带”类似，东北为代表的老工业基地产业结构仍然以机械、资源、能源等重化工业为主，沉淀成本较高，产业转换难度较大；另一方面，老工业基地具有较强计划经济的制度惯性，经济体制改革成本也较高。这使得振兴东北老工业基地既要注意发挥政府作用促进产业转型升级，又要加快政府职能转变，推动市场改革。而且由于存在区域间市场化的不均衡，东北为代表的老工业基地经济体制改革力度如果不足，不仅难以吸引优质资源进入，而且会进一步导致其资源向东部沿海地区流失。新时代在中国共产党的领导下，我国政府已经在逐步探索破解东北老工业基地重振难题。但正如十九届五中全会提出“支持老工业基地转型发展”，未来如何实现老工业基地的全面振兴，仍然是我国实现工业区域协调的重要任务。
五、实现工业区域协调发展中发挥政府作用的历史启示
中国共产党认识到近代中国帝国主义侵略、封建制度阻碍与“政府失灵”是工业区域分布极不均衡的重要原因。通过新民主主义革命，中国结束了半殖民地半封建社会。但在中国实现工业区域协调发展仍然任务艰巨。新中国成立后，中国共产党建立了强大的政府，成为解决工业发展不协调的重要力量。正如习近平总书记强调：“以史为鉴、开创未来，必须坚持中国共产党坚强领导。办好中国的事情，关键在党。”经过中国共产党百年的探索与努力，中国当前已经成为世界工业第一大国，工业发展极不平衡的问题也得到了逐步缓解。但“推动区域协调发展”仍是我国“十四五”时期的重要任务，完成中国工业高质量发展与区域协调的双重目标仍然任重道远。正如习近平总书记强调：“我们要用历史映照现实、远观未来”。回顾中国共产党对工业区域发展中政府作用的认识与实践，我们可以得到一些历史启示。
一是发挥好政府统筹全局、科学规划的能力。中国共产党领导下的强大政府可以发挥“全国一盘棋”的优势，对区域发展进行顶层设计；中国共产党长期的执政地位，又使得中国政府可以“一张蓝图绘到底”，对工业区域发展进行长期规划。在新一轮工业革命的浪潮中，我们需要更好发挥中国政府独特优势，从全局与长期的角度对区域之间产业发展进行合理规划，克服市场失灵与地方政府协调失效的问题。由于中国是一个发展中大国，产业升级的方向往往相对明确，不仅企业投资存在集中少数行业的“潮涌现象”，而且地方政府也往往采取土地、信贷等手段推动具有良好预期的产业发展，进一步加剧了区域之间重复建设、产业雷同等问题。新一轮工业革命浪潮中，地方政府纷纷出台了各自的工业升级规划。尤其是在国家鼓励的战略性新兴产业方面，许多地区仍然存在产业雷同、同质化竞争的倾向。各地区之间工业竞争的无序性，依靠本地政府难以解决，这需要更高级别政府，尤其是中央政府在全局的高度，长期动态把握各地区的要素禀赋、产业特征，实现区域间的产业协调发展。
二是发挥政府优势突破区域协调发展的瓶颈。从历史经验来看，新中国政府强大的资源动员能力推动了内地大型工业项目与基础设施、大国区域间铁路交通等方面建设，是缓解工业区域发展不均衡的独特优势。在新一轮工业革命中，要依据工业发展新阶段、新特征，运用好这个优势。第一，推动东部沿海地区价值链升级。改革开放之初，东部沿海地区率先融入美国主导的世界工业体系，有效推动工业化的同时也被锁定在世界产业链的中低端。这种发展模式不仅对于内地“辐射作用”有限，成为制约区域之间产业链互动的重要障碍；而且近年来又受到发达国家与发展中国家双重挤压。未来政府应当立足东部沿海地区现有基础，积极通过鼓励科技创新、产业集群培育，推动东部沿海地区产业链的延伸，形成大国内部的“雁阵战略”。第二，积极推动老工业基地的转型升级。未来一方面要注重发挥政府作用，对内地5G基建、工业互联网等“新基建”领域适度超前布局，运用新一轮产业革命的新成果（包括人工智能、新材料等）推动老工业基地传统工业改造。另一方面，针对资源、能源枯竭的老工业基地，政府应当注重加快培育接续替代产业，积极推动老工业基地产业从单一向多元化发展。第三，我国内地资源、能源仍然有较大的开发空间。未来应当继续发挥政府“集中力量办大事”的优势，推动川藏铁路、雅鲁藏布江下游水电开发等标志性工程建设，为内地工业发展创造更好的条件。
三是形成工业区域协调发展的央地合力。新中国成立之后，中国共产党结束了近代中国存在的半独立状态。新中国政府有迫切动力实现全国的工业区域均衡发展，但如果权力高度集中于中央政府，长期来看不利于激发地方政府活力。而地方政府更多关注自身发展，因此逐步形成的发展型地方政府成为改革开放后区域差距拉大的重要原因之一。未来在中国共产党领导下，应当通过加强“全国一盘棋”与发挥地方政府积极性相统一，解决工业区域发展不协调问题。一方面进一步发挥中央政府统筹协调能力，在更高水平上推动区域间基本公共服务均等化，形成人力资本有序流动的新格局。另一方面，探索形成中央与地方激励相容的体制机制。中国各地区之间工业化处于不同阶段，区域之间具有较大的合作空间。中央政府实现区域协调发展的战略目标，不能抑制东部沿海地区地方政府发展经济的积极性。未来应当进一步探索完善地方政府之间的长期合作机制，实现区域产业链之间的有机互动。
四是注重动态调整政府与市场的边界，避免区域工业协调发展中的“政府失灵”。近代中国在政府与市场双重失灵下，区域之间未能形成有效的产业联动，严重制约了工业区域协调发展。新中国成立之后，中国共产党运用政府有形之手，实现了资源的跨区域流动，但政府主导的工业区域均衡发展不仅面临经济效率问题，区域之间的内在联动机制也并未形成。随着中国基本完成工业化，中国与世界工业强国差距日益缩小，工业经济活动日益复杂，市场在资源配置中的优势也越来越显著。未来应当进一步加快区域市场一体化，逐步形成全国大市场，让市场在更广阔空间实现资源的优化配置，为工业区域协调发展创造条件。
我国区域间还存在市场化不均衡问题。尤其对于以东北为代表的老工业基地，经济体制改革还有待进一步深入。未来一方面应当大幅减少政府对资源的直接配置，转变政府职能，推动老工业基地的市场化建设；另一方面注重以混合制改革为突破口，进一步增强老工业基地的微观活力。同时注重进一步推动市场较完善的东部沿海地区与老工业基地之间的区域合作，形成东部沿海地区的制度“示范效应”，激发老工业基地的改革活力。
五是在发展新格局中实现区域协调发展。从历史经验来看，中国区域的发展离不开世界，国际格局又对中国工业区域布局有着深远影响。在当前百年未有之大变局下，中国政府应当更好的统筹国内国际两个大局，实现工业区域协调发展。第一，在当前国内大循环为主的新格局下，应当充分发挥老工业基地产业基础好，科研实力雄厚等优势，努力推动产品质量的提升，促进产业基础高级化，形成中国工业高质量发展的重要支撑。第二，在国内国际双循环中，一方面政府应当积极与世界其他国家政府沟通，在国际层面协调好中国不同区域与世界其他国家的产业合作，为中国工业区域的高水平发展注入活力；另一方面加强与世界其他国家合作，推动跨国基础设施建设，在世界大市场中为内地创造更好、更多的“开放红利”，实现大国工业区域协调发展。
（作者系中央财经大学马克思主义学院副教授）
网络编辑：同心
来源：《高校马克思主义理论教育研究》2021年第4期
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