武力：中国城镇化道路的回顾与前瞻
城市是现代文明的标志，是国家和区域经济社会发展的核心。城市化既是人类必然经历的自然进程，也是国家工业化、现代化发展程度的重要标志。城市化不仅是农业活动向非农业活动转换和人口、资金、技术等要素集聚的过程，也将对社会构成、思想文化的传播等产生深远的影响。中国在全面走向小康社会的同时，城市化是一个非常重要的课题，直接关系到可持续发展、平稳转型过渡、进而实现和平崛起等战略目标。
一、优先发展重工业战略下的缓慢城市化
工业化的一般规律，是随着产业结构的变动，人口逐步地由传统的农业向新兴的二、三产业转移，从而也就是城市化的过程。但是在1953至1978年的25年间，为了保证优先快速发展工业和单一的社会主义公有制，大大局限了农村人口向城市转移的速度，甚至一度出现了城市人口向农村倒流的“逆城市化”，而为了制止广大农民自发地向收入和生活条件好的城市流动，又逐步建立起严格的城乡分隔的就业制度和户籍制度。
1978年“三中全会”以前，中国的城市化相当缓慢，在1950至1980年的30年中，全世界城市人口的比重由28．4%上升到41．3%，其中发展中国家由16．2%上升到30．5%，但是中国仅由11．2%上升到19．4%。[1]这种城市化的缓慢并不是建立在工业发展停滞或缓慢的基础上，正相反，改革开放前的29年，中国大陆的工业和国民经济增长速度并不算慢，工业总产值1978年比1949年增长了38．18倍，工业总产值在工农业总产值中的比重，由1949年的30%提高到1978年的72．2%；社会总产值增长12．44倍，其中非农产业在全社会总产值中的比重，则由1949年的41．4%上升到1978年的77．1%；国民收入总额则从1949年的358亿元增长到1978年的3010亿元(按当年价格计算)，提高7．41倍，其中非农产业在国民收入构成中的比重，也由1949年的31．6%上升到1978年的64．6%。[2]另据麦迪森计算，从1950年到1973年，世界GDP总量年均增长4．9%，人均GDP 增长2．9%，其中中国大陆GDP年均增长5．1%，人均增长2．9%，高于和等于世界平均水平，高于同期发展中国家平均水平。[3]
从1950至1980年的30年中，全国城镇因迁移和市镇区划变动(即农转非)增长的人口估计约为6300多万人，平均每年增长210万，仅占同期城镇新增人口总数的48．57%。[4]其中50年代的城镇人口增长主要来自人口迁移；而60和70年代的城镇人口增长，则主要来自城镇人口的自然增长，与城市化没有多大关系。
由于人口的流动受到严格限制，农村人口进入大中城市的可能性很小，因此发展镇的数量和规模就成为1978年以前农村城市化的一个可以选择的途径，即农民通过建立和发展镇来实现自己的城市化。实际上，由于大城市土地资源的昂贵和其他问题，小城市化也是许多发达国家城市化的特点。但是，在传统的社会主义经济发展战略下，由于农业剩余非常有限和农村商品生产和集市贸易的萎缩，镇的人口增长很慢。据统计，1953年全国镇人口为3372万人，1957年则降为3047万人，1965年增长为3793万人，1970年为4576万人，1978年为5316万人，1978年仅比1953年增加57．65%，[5]低于全国城镇人口的自然增长率。同时，镇的数量不但没有增长，反而有所下降。1954年全国共有建制镇5400个，1957年则减少为3596个，[6]1963年进一步减少到2877个镇，到1978年，全国镇数降至2850个[7]。由此可见，在1978年以前，“镇”并没有成为农村城市化的基地。
改革开放以前，中国的城市化呈现出以下几个特点：(1)政府是城市化动力机制的主体。(2)城市化对非农劳动力的吸纳能力很低。(3)城市化的区域发展受高度集中的计划体制的制约。(4)劳动力的职业转换优先于地域转换。(5)城市运行机制具有非商品经济的特征。
这种城市化的结果，是形成了城乡之间相互隔离和相互封闭的“二元社会”。这里所说的二元社会结构，是指政府对城市和市民实行“统包”，而对农村和农民则实行“统制”，即由财产制度、户籍制度、住宅制度、粮食供给制度、副食品和燃料供给制度、教育制度、医疗制度、就业制度、养老制度、劳动保险制度、劳动保护制度、甚至婚姻制度等具体制度所造成的城乡之间的巨大差异，构成了城乡之间的壁垒，阻止了农村人口向城市的自由流动，因此也阻碍了社会经济的全面发展。
像大多数事情都有积极和消极两个方面的后果一样，1949－1978年经济发展战略所导致的城市化滞后和城乡壁垒，其消极作用是不言自明的，这里只想讲几句作为遗产的积极作用。第一，就当时来看，这种城市化滞后，一方面维持了高积累下的工业体系早日建成；另一方面是避免了发展中国家普遍出现的“过度城市化”(高失业率、第三产业过度膨胀和城市贫民窟)。第二，作为1978年以后改革发展的起点条件，对工业化和城市化的推进都起到了“蓄之既久，其发必速”的作用。近30年的优先发展重工业，为改革开放以来轻工业和第三产业的迅速发展创造了来自供给需求两个方面的有利条件。而城乡壁垒又迫使农村优秀人材不得不就地发展非农产业和走上以小城镇为主要依托的城市化道路。从而避免了战后发展中国家人口向大中城市集中所造成的严重问题。
二、改革开放以来城市化和城市发展政策回顾
城市化的实质就是乡村人口城市化，它的表现就是城镇数量和规模的扩大，农村人口不断地进入城镇就业和定居。改革开放以后的城市化是在国民经济高速增长条件下迅速推进的。1980年，全国城市规划会议正式提出“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”的城市建设方针。农村改革的成功不仅为城乡非农产业的发展提供了物质基础和充沛的劳动力，也对城镇的发展提出了巨大的需求。加上这一时期我国城市化政策发生变化，由过去实行城乡分隔、限制人口流动逐渐转为允许农民进入城市就业、鼓励农民迁入小城镇，随之拉动的农村人口向城镇的转移，更加促进了我国城市化发展。中国城市数量从1978年的192个增加到1990年的464个，而2000年达到659个，相比而言，建制镇的数目增加得更快，1983年建制镇为2968个，1988年达到11481个，1999年为19216个。1978年城镇总人口为17245万，1990年为30191万，2000年第五次全国人口普查的数据是45844万，城市化水平达到36.22%。小城市人口是城市总人口的主体，占54.72%，中等城市占32．38%，而大城市、特大城市、超大城市的比重仅为13%。[8]
“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”这一发展战略，一方面是基于城市病的顾虑，另一方面从当时城市交通基础现实出发具有一定的合理性。这是因为城市主要的出行方式是步行、自行车和公共交通。中小城市无疑便于步行和自行车的发展和使用，因而中小城市发展战略相对地对地方政府公共财政带来的压力和需求要比大城市小，至少是在城市交通方面。从产业的角度看，城市的改革促进了轻工业与商业的迅速繁荣，原来上山下乡的人口大部分返城，还有一些农村人口开始向城市集中，城市规模逐步扩大。这两种类型分别被称为“自下而上型城市化道路”与“自上而下型城市化道路”。从产业主体看，也形成了工业型、旅游型、交通型、商贸型、综合型等多类型城市与城镇。
从政府的角度看，一方面肯定了城市化在经济发展中的地位；另一方面因为财力有限，并且考虑到大多数发展中国家由于城市化超前工业化而带来许多社会问题，所以更主张通过民间力量来解决农村剩余劳动力向非农产业、向城市以及小城镇转移问题，因而主要提倡小城市、小城镇的发展，而对于大城市基本上是采取控制发展的方针。这一发展方针当时就引起学术界的争论。
1989年，我国制定的《城市规划法》第4条明确提出：“国家实行严格控制大城市规模、合理发展中等城市和小城市的方针，促进生产力和人口的合理布局。”毋庸置疑，这一方针肯定了城市化在经济发展中的作用与地位，对我国城市化建设起到了积极的推动作用。但在实践过程中也暴露出许多不足之处和问题，因而引发了学术界对中国城市化道路的多年讨论，而城市规模则成为最初讨论的中心，并由此形成了“小城镇论”以及与之对立的“大城市论”，随后派生了“中等城市论”、“大中小论”，等等。
“小城镇论”强调历史发展与国情、潜在的城市贫民窟以及其后果、农业文明及其农民的乡土观念、城镇对农村地区经济发展的带动作用和对大中城市人口增长的抑制作用等。“大城市论”则主要是基于资源（水和土地等）和能源效率、城市基础设施效率、吸纳农村向城市转移人口的能力、对经济增长的带动作用等方面。如果进一步细分，还可以分为5-5种不同的观点。从大到小依次为：一是“大都市圈战略”，源于对日本和拉美国家城市化经验的借鉴；二是“大城市道路”，有关模型分析证明，人口规模在100-400万之间的城市，其成本收益最合理；三是“优先发展人口低于30万的中小城市”，因为人口少于30万的城市基础设施投入产出比不合理；四是“优先发展县级城关镇”，因为这是农村经济、政治、文化中心，有利于辐射带动周围农村地区发展；五是“小城镇，大战略”，20年的改革开放之中县以下建制镇受旧体制约束最少，发展最快，应该加强规范引导，而不能抑制。
大多数认同规模经济的专家认为中国的城市化应走大中城市扩容为主的道路。原因是大中城市的规模效益最好，吸纳农村剩余劳动力的潜力还很大。城市规模越大，其带动能力越强。比如，世界GDP的25%是由仅占世界土地面积0.3%的城市地区生产的。由于规模效应，较大的城市里不仅基础设施的利用效率更高，而且往往更能节约资源。例如2005年，中国超特大城市每平方公里面积承载人口1262人，特大城市是645人，大城市是457人，中小城市只有189人，超特大城市人口密度是中小城市的6.7倍。小城镇是特殊历史条件下的产物，是在城乡分割体制下产生的。就像分散的乡镇企业一样，小城镇建设也是分散的，难以担当转移几亿农民的重任。发展小城镇不能从根本上解决农村改革与发展的问题，而且过度发展小城镇会得“农村病”，比“城市病”的问题更严重。
反对集中型城市化道路的观点认为，在体制方面，由于城乡二元结构没有从根本上破除，城乡之间的生产要素自由流动还面临着许多障碍，而消除这些障碍也需要有一个过程。在现阶段，大中城市还不能成为中国城市化进程的主要依托，发展小城镇才是更为现实的选择。与中国的大中城市相比，小城镇有三个明显的发展优势：其一，改革以来，尽管中国城市化进程滞后，但近年来小城镇数量扩张明显，在小城镇的建设方面还是积累了许多经验和教训，因势利导发展小城镇应当说有一定的基础；其二，由于地缘关系紧密，农民进入小城镇比进入大中城市付出的心理成本要低一些；其三，小城镇的发展可以把城乡两个市场较好、较快地连接起来，迅速地促进农村二、三产业的发展，由此大量地吸纳农村剩余劳动力，缓解农村人多地少的矛盾，进而促进农业规模效益的提高和农民收入的增长，同时又可以缓解大中城市人口膨胀的压力。另外，随着大城市的快速发展，包括就业难、出行难、就医难等一系列“大城市病”呈现愈演愈烈的趋势。“大城市病”带来的城市生活成本的提高，不仅成为限制农村人口进入城市的主要障碍，而且还进一步增加企业的生产成本，进而使得企业的效率受到影响。从国际经验上看，大城市病日益严重，需要警惕拉美陷阱。拉美地区开始工业化并进入快速城市化阶段时，大部分人只看到了其中的积极因素，认为这种快速而集中的城市化是工业化的必然产物，可以为工业化提供市场和劳动力，促进了城市的发展。当大量农村人口涌入城市，城市人口急剧增长并随之产生一系列城市问题。失地农民大量涌向城市，并直接形成了大规模的城市贫民窟。
在“小城镇论”和“大城市论”的争议中，“中等城市论”悄然派生。大多数人都认同了中等城市在中国城市化发展中应占据重要地位的判断，认为中等城市既可发挥工业生产与城市社区的聚集效应，又可避免大城市和超大城市人口高度密集的弊端。中等城市可以把农村和大、特大城市这两端剩余的要素重新组合起来。中等城市已经积聚了相当的人气、市气，具有一定的辐射力吸纳力。相对大城市的中低档人才，到了中等城市，地位相对提高，可以获得比他们在大城市所能得到的更好的工作和生活条件。城乡两种要素在中等城市异地结合，产生新的生产力，成为国民经济发展的巨大动力。在正常的城市化进程中，不必为城市规模操心，完全可以让市场去选择。
还有一些学者主张多元模式。持此观点的人认为，中国人多地广，地域差异性大，商品经济不发达，工业化水平低，不可能采取单一战略模式去解决城市化问题。而应从实际出发，因地制宜向多元化目标逐步推进。具体地说，就是采取“多元化、非均衡、逐渐递推、综合发展”的战略。所谓多元化，就是指目标模式的多样化；非均衡指各期主攻方向不一，各有侧重；逐级递推指实现战略的阶段性；综合发展则是就效益而言，近期以经济效益为主，兼顾社会效益和生态效益；中期以社会效益为主；远期以生态效益为主。学者们认为，要跳出城市规模的单一考虑，城镇体系是由大中小各级城市、城镇组成，企图以规模来调控城市的发展，没有抓住问题的核心，应结合城镇发展的规律实行多元的城市化发展方针。
随着争论的发展，多元模式的观点越来越被学界认同。人们认为，未来20年将是我国城市化的高速发展阶段，城市化发展的方针应当是：提高、完善大城市，积极发展中小城市，促进建制镇的适当集中，有力推进城乡一体化进程。这个方针不仅考虑了城市规模的多元性，还强调了城乡关系在城市化发展中的重要地位。这些学界的争论为中共十六大提出中国特色城镇化道路奠定了基础。
2002年，党的十六大报告明确指出，要“走中国特色的城镇化道路”。中国特色的城市化道路可以从几个方面来理解。一是从城市化机制看，是走政府引导、市场主导、民营经济推动为主体的城市化道路。这样的城市化机制，强调了市场选择的重要性，无论是企业发展、人口流动，还是资金集聚，都是以市场化的原则，以经济主体的利益机制，以优胜劣汰的方式，来决定产业发展和城市化方式与进程。为了防止利益的冲突，需要政府作出统一的规划，引导企业与人口有序集聚，城市健康持续发展。城市化机制决定了城乡之间成为一个开放的大系统，生产要素在城乡之间可以自由流动与重新组合，通过比较利益优势，来发挥要素的最大效益。二是在市场化原则指导下，要遵循城市化发展规律，促进工业化与城市化协调发展。因此它是一条城乡协调、工农协调、工业化与城市化协调发展的道路。三是考虑到后代人的需要，走人口、资源与环境协调发展的可持续城市化道路。[9]
2007年，党的十七大报告将“中国特色城镇化道路”作为“中国特色社会主义道路”的五个基本内容之一。胡锦涛在十七大报告中提出了“一条伟大道路”和五条“具体道路”，即我们要坚持走“中国特色社会主义道路”，同时还提出与之相配套的“中国特色自主创新道路”、“中国特色新兴工业化道路”、“中国特色农业现代化道路”、“中国特色城镇化道路”、“中国特色政治发展道路”五条具体道路。明确指出：走中国特色城镇化道路，促进大中小城市和小城镇协调发展。形成辐射作用大的城市群，培育新的经济增长极。
中央“十二五”规划建议中明确提出，“把城镇化发展战略放在经济结构战略性调整的重要位置上”、“积极稳妥推进城镇化，坚持走中国特色城镇化道路”。城市化是一个复杂的系统工程，在城市化进程中，面临社会、经济、资源环境等诸多矛盾和问题，需要统筹考虑中国经济结构、劳动力再生产以及资源环境承载能力三者之间的关系。城市化并不是让人都住在城市，聚集在一起就是城市化了，也并非仅是户籍制度改革让“农民上楼”就万事大吉了，城市化需要深入地考虑农民进城之后的就业、医疗、养老、教育等一系列社会问题。
“十二五”规划对工业化、城镇化和农业现代化提出了要求：在工业化、城镇化深入发展中同步推进农业现代化，是“十二五”时期的一项重大任务。从世界现代化发展的历程看，工业化、城镇化和农业现代化“三化”相互影响、相辅相成。工业化、城镇化可以带动和装备农业现代化，农业现代化则为工业化、城镇化提供支撑和保障。工业化、城镇化不发展，农业现代化就缺乏动力；反过来，农业现代化若跟不上工业化、城镇化发展步伐或者忽视农业现代化，就会导致工业化、城镇化陷入停滞，造成“三化”都难以为继。2012年11月，中共十八大报告提出“坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。”2013年3月，十一届全国人大第一次会议通过的政府工作报告贯彻十八大精神，明确提出了今后城镇化的方针政策：“城镇化是我国现代化建设的历史任务，与农业现代化相辅相成。要遵循城镇化的客观规律，积极稳妥推动城镇化健康发展。坚持科学规划、合理布局、城乡统筹、节约用地、因地制宜、提高质量。特大城市和大城市要合理控制规模，充分发挥辐射带动作用;中小城市和小城镇要增强产业发展、公共服务、吸纳就业、人口集聚功能。加快推进户籍制度、社会管理体制和相关制度改革，有序推进农业转移人口市民化，逐步实现城镇基本公共服务覆盖常住人口，为人们自由迁徙、安居乐业创造公平的制度环境。村庄建设要注意保持乡村风貌，营造宜居环境，使城镇化和新农村建设良性互动。”
据有关媒体透露，即将出台的《全国促进城镇化健康发展规划（2011-2020年）》提出，未来中国新型城镇化建设，将遵从“公平共享”、“集约高效”、“可持续”三个原则，按照“以大城市为依托，以中小城市为重点，逐步形成辐射作用大的城市群，促进大中小城市和小城镇协调发展”的要求，推动城镇化发展由速度扩张向质量提升“转型”。在今后8年内，将积极推进全国20多个城市群、180多个地级以上城市和1万多个城镇的建设。
总之，中国人口多、底子薄，人均资源有限，各地区发展很不平衡。同时，在推进城镇化的过程中，还面临着实现经济增长、扩大就业、维护社会稳定以及解决人多地少、资源紧缺、环境脆弱、地区差异大等诸多问题和矛盾。因此，中国城镇化道路的选择，既不可能再像过去那样走高消耗、高排放、城乡分割、缺乏特色的传统城镇化老路，也不可能照搬其他国家的做法，而必须从中国国情出发，走符合中国实际、符合各地区实际的特色新型城镇化道路。这种特色新型城镇化道路，是一种从中国的国情出发，符合科学发展观要求，强调以人为本、全面发展，多元化、渐进式、集约型、和谐型、可持续的城镇化。它不仅要具有中国特色，而且是一种符合科学发展观要求的新型城镇化，是走中国特色社会主义道路的重要组成部分。
三、城镇化的快速推进和存在的问题
改革开放以来，我国城镇化持续快速发展，城市已经成为国民经济社会发展的核心载体。特别是党的十六大以来，按照统筹城乡、布局合理、节约土地、功能完善的原则，坚持走中国特色的城镇化发展道路，促进大中小城市和小城镇协调发展，我国城镇化发展取得了巨大成就。具体表现在：
第一，城镇化水平持续快速提高，城镇体系不断完善。2012年，我国城镇常住人口达到6.07亿人，城镇化率52.57%，比解放初期的10.64%提高了42个百分点；比1978年的21.1%提高25.6个百分点，年均增长0.95个百分点。2009年底，全国城镇人口达6.22亿，城镇化水平达46.6%，“十一五”以来年均增加0.9个百分点。北京、上海、广州等国家中心城市跨国公司总部集聚，国际影响力逐步提高，成为奥运会、世博会、亚运会的承办城市，是展示新中国六十年建设成就的重要窗口；小城镇在吸纳广大农村富余劳动力就近就地转移和统筹城乡发展方面功能独特，在走中国特色城镇化道路中发挥了重要作用。目前，我国已初步形成以大城市为中心，中小城市为骨干，小城镇为基础的多层次的大中小城市和小城镇协调发展的城镇体系。
第二，城镇之间的联系更加紧密，城镇密集地区逐步形成。随着社会主义市场经济的建立和完善，城镇之间的联系更加密切，以一个或者多个核心城市为中心，多个城镇共同组成的城镇群迅速成长，逐步成为我国对外参与经济全球化和国际竞争，对内引领区域发展的战略要地。因此，中共中央十七大报告提出，要“以增强城市综合承载力为重点，以特大城市为依托，形成辐射作用大的城镇群，培育新的经济增长极”。要求京津冀、长三角和珠三角三大城市群继续发挥带动和辐射作用，加强城市群内各城市的分工协作和优势互补，增强城市群的整体竞争力。在这种政策指导下，长三角、京津冀、珠三角三大城镇密集地区，以不足3%的国土面积，聚集了全国14%的人口，创造了42%的国内生产总值，吸引了79%的外来投资，在辐射带动城乡和区域发展中发挥了重要作用。随着国家西部大开发和中部崛起战略的实施，在内地人口密集的成渝地区、关中地区、中原地区、长株潭、北部湾等地，城镇群也在发育和壮大。成渝地区城镇群正在成为中国经济发展的第四极。
第三，市政公用设施服务能力和供给能力增强，投资规模逐步扩大。到2008年底，全国城市用水普及率达到94.73%，燃气普及率89.55%，污水处理率70.16%，生活垃圾无害化处理率66.76%，城市建成区绿化覆盖率37.37%，人均公园绿地面积9.71平方米，每万人拥有公共交通车辆11.13标台，人均道路面积12.21平方米。“十五”期间，我国市政公用设施投资总额20300亿元，是“九五”时期的2.85倍；投资总额占GDP的2.9%，比“九五”时期的1.7%高1.2个百分点。“十一五”期间，2012年底，
第四，城乡规划工作不断改进和加强，在城镇化和城镇发展中发挥了引导作用。城镇化的持续、快速、健康发展离不开国家宏观决策和城乡规划的指导和调控。1989年《城市规划法》颁布以来，我国城乡规划编制方法不断改进，规划的前瞻性、可操作性和宏观调控作用不断加强，法规日益完善，实施保障机制日益健全，逐步形成了从全国到省、市、镇、乡、村等对应于不同行政管理层级的完整的规划体系，包括城镇体系规划、城市和镇总体规划、详细规划、风景名胜区规划、历史文化名城保护规划等，适应不同需要的多种规划类型。2008年1月1日起施行的《城乡规划法》，将逐步改变就城市论城市、就乡村论乡村的城乡二元规划管理体制，统筹城乡规划建设，通过优化城乡结构和布局，引导城镇化健康有序发展。
但是，一个十几亿人口的大国在这么短的时间里城市化率由1978年的17.9%提高到2012年的52.6%，也必然会产生一些问题，这些问题既有体制上的，需要通过改革来解决；也有发展中的问题，需要通过经济和社会发展来解决。目前来看，突出的问题主要有以下三点。
一是“准城镇化”的问题，笔者过去在论文中曾经将统计中存在的大量没有户籍的城市常住人口所占比重称为准城市人口和准城市化率，按照常住人口统计的城市化率在2012年已经达到了52.6%，但是有户籍的人口仅为35%，即还有17.6%的人口以农民工及其家属的身份常住在城镇，但是没有享受到与有户籍的市民同样的在就业、健康、教育、养老等公共服务和社会保障。据统计，2011年全国农民工上“五险一金”的平均水平不到20%。[10]同时，在中、西部地区的县以下的小城镇居民，其基础设施、公共服务和社会保障等，不仅与发达国家的小城镇相比，就是与我国的大中城市比，差距仍然很大。
二是基础设施建设资金来源主要是土地财政和房价过高问题。中国城市化的快速推进，必然带来原有城市基础设施不足、不能适应不断扩大的人口规模。有人测算过，每增加一个城市市民，就需要增加10万元的基础设施投资。而按照最近几年来城市化率每年提高1.3个百分点计算，每年就会有近1700万的农民进入城市，即需基础设施和公共服务投资1.7万亿的投资，再加上原有市民对基础设施和公共服务要求的提高，城市建设对资金的需求是巨大的。而这又与城市（地方政府）财政来自于税收收入和中央转移支付的不相匹配。于是最近10年来，以土地出让金作为城市建设的所谓“土地财政”和“经营城市”，就成为支撑城镇化的主要经济手段，这也是“房价居高不下”、甚至政府“越调越高”的根本原因。但是城市住房价格的不断快速攀升，不仅提高了城镇化的成本，压低了城市工薪阶层的其他消费（许多买房的青年被戏称为“房奴”），引发了城市中低收入阶层的强烈不满；更重要的是其助长了投机，造成虚假的经济泡沫，危及实体经济的转型和创新。
三是快速的城镇化和城市之间的发展不平衡，导致大城市出现空气污染、交通堵塞、生活环境恶化的现象。而二、三线城市、尤其是小城镇则因基础设施和公共服务不足、就业机会少，缺乏吸引力。据统计，农民工总量的64.7%集中在地级以上大城市，而德国70%以上的人口居住在小城镇，美国50%以上的人口居住在5万人口以下的小城镇。这种城市建设和发展的不平衡，归根结底是中国经济发展的不平衡造成的，也是我国还处于工业化中后期、人均收入还属于发展中国家的国情所决定的。但是却反映出城市建设与经济建设、社会建设和生态文明建设的要求和应该承担的责任还有距离。
四、中国城镇化的前瞻
城镇化作为工业化、市场化、信息化和农业现代化的必然结果是中国经济和社会发展的基本趋势，也是中国消除城乡二元结构、实现共同富裕和社会公平正义的重要条件。因此，“十二五”规划和十八大都将城镇化确定为促进经济发展、全面建成小康社会的主要动力。
一是城镇化仍然是推动中国经济高速增长、扩大内需的主要动力。据有关专家计算，城镇化每提高1个百分点，按2010年不变价格计算将为人均GDP增长贡献670元，在最近10年年均10%的经济增长率中，城镇化贡献了3个百分点。[11]据统计，2012年底，城镇人均住房面积32.9平方米，而按照2012年全国城市商品房和住宅销售均价分别为5791元/平方米和5430元计算，目前没有户籍而作为城市常住人口的2.4亿农民工及其家属，如果在城市拥有自己的住宅，其投资将达到13万亿元，这还不包括与之相配套的装修、购置家具等支出；而未来8年还有10%的人口将由农村转移到城镇，其住房投资仍将是形成巨大的内需。
2011年，我国城镇居民与农村居民人均消费支出之比约为3.3：1，以家庭耐用消费品拥有量为例，城乡居民在彩电、冰箱、空调、电脑方面的差距分别为1.2、1.6、5.4和4.6倍，随着居民消费结构的升级，汽车已经进入城市居民的家庭，2012年底城镇居民每百户拥有家用汽车21.5辆，比2007年增加了3倍。居民消费率的高低是衡量一个国家是消费为主导还是以投资为主导推动经济增长的主要指标，改革开放以来，特别是1997年中国转入买方市场经济以后和随着对外贸易的扩大，投资和出口拉动经济增长的作用越来越大，而居民最终消费率则呈现出下降的趋势，由2000年的46.4%下降到2011年的35.5%,而发达国家的居民消费率一般都在60%左右，这显然不利于我国经济和社会的全面和可持续发展。有专家估计，未来10年左右，通过彻底打破城乡二元结构，城镇化人口有望达到65%以上，居民消费率将达到50%，最终消费率将达到60%左右，将基本形成以消费为主导的经济增长格局。[12]
二是城镇化资金的有效筹措。根据国际经验，城镇化率进入50%—70%的阶段往往是城镇化加速提升阶段，这个阶段对基础设施投入和人力资本投入需求最为强烈。按照即将出台的《全国促进城镇化健康发展规划（2011-2020）年》，未来年的城镇化将带动约40万亿元的投资。因此，从城镇化角度看，投资仍然是拉动中国经济增长的重要因素，通过房地产业来筹集城镇基础设施建设资金将仍然是政府的重要手段。同时，由于住房价格的不断攀升，不仅会引发投机而造成经济泡沫，抬升劳动力成本，危及实体经济，而且会引发城市青年和低新阶层的强烈不满。因此，政府通过维持高房价来筹措城镇建设资金的空间越来越小，在未来的10年内，将会像其他发达国家那样，通过征收房地产税（包括不动产的遗产税）等方式来替代“土地财政”遗留的缺口。
三是城镇化将推动我国的社会管理和生态文明建设。自2011年我国的城镇人口比重超过50%以后，我国的社会结构开始发生历史性的变化，即从过去以农村人口为主、分散居住的农业社会向以城市人口为主、居住集中的工商业社会转变，与这种社会阶层变化相应的，是人们的生产方式、生活方式以及思想文化的急剧变化，同时也就要求政府治理国家的观念和职能发生根本性的转变。十八大报告提出的完善基层民主制度、社会建设、生态文明建设、政府职能转变，以及“倡导富强、民主、文明、和谐，倡导自由、平等、公正、法治，倡导爱国、敬业、诚信、友善”，从根本上说，都是适应近10年来正在加速的城镇化带来的这种社会变化。
（作者：中国社会科学院当代中国研究所研究员，邮政编码：100009）
（说明：本文发表于《江南论坛》2013年第5期）
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[1] 许涤新主编：《当代中国的人口》，中国社会科学出版社1988年版，第294－295页。
[2] 国家统计局：《中国统计年鉴(1983)》，中国统计出版社1983年版。第20，22，216页。
[3] 麦迪森；《世界经济二百年回顾》，改革出版社1997年版，第44－51页。
[4] 参见许涤新主编：《当代中国的人口》，中国社会科学出版社1988年版，第300页，493页。
[5] 许涤新主编：《当代中国的人口》，中国社会科学出版社1988年版，第288页。
[6] 民政部：《中华人民共和国行政区划手册》，第15页，光明日报出版社1986年版。
[7] 中国社会科学院人口所：《中国人口年鉴(1987)》，经济管理出版社1988年版，第626页。
[8] 丁成日著：《城市增长与对策：国际视角与中国发展》，高等教育出版社，2009年版，第7页。
[9] 陈甬军、景普秋、陈爱民著：《中国城市化道路新论》，商务印书馆，2009年版，第9-10页。
[10] 仲武冠：《中国城镇化建设后半程挑战、重点与容资方向》，中国经济时报2013年4月16日。
[11] 庙树彬、夏锋：《以人口城镇化释放内需最大潜力》，光明日报2013年4月16日。
[12] 参见庙树彬、夏锋：《以人口城镇化释放内需最大潜力》，光明日报2013年4月16日。
客卿
一、优先发展重工业战略下的缓慢城市化
工业化的一般规律，是随着产业结构的变动，人口逐步地由传统的农业向新兴的二、三产业转移，从而也就是城市化的过程。但是在1953至1978年的25年间，为了保证优先快速发展工业和单一的社会主义公有制，大大局限了农村人口向城市转移的速度，甚至一度出现了城市人口向农村倒流的“逆城市化”，而为了制止广大农民自发地向收入和生活条件好的城市流动，又逐步建立起严格的城乡分隔的就业制度和户籍制度。
1978年“三中全会”以前，中国的城市化相当缓慢，在1950至1980年的30年中，全世界城市人口的比重由28．4%上升到41．3%，其中发展中国家由16．2%上升到30．5%，但是中国仅由11．2%上升到19．4%。[1]这种城市化的缓慢并不是建立在工业发展停滞或缓慢的基础上，正相反，改革开放前的29年，中国大陆的工业和国民经济增长速度并不算慢，工业总产值1978年比1949年增长了38．18倍，工业总产值在工农业总产值中的比重，由1949年的30%提高到1978年的72．2%；社会总产值增长12．44倍，其中非农产业在全社会总产值中的比重，则由1949年的41．4%上升到1978年的77．1%；国民收入总额则从1949年的358亿元增长到1978年的3010亿元(按当年价格计算)，提高7．41倍，其中非农产业在国民收入构成中的比重，也由1949年的31．6%上升到1978年的64．6%。[2]另据麦迪森计算，从1950年到1973年，世界GDP总量年均增长4．9%，人均GDP 增长2．9%，其中中国大陆GDP年均增长5．1%，人均增长2．9%，高于和等于世界平均水平，高于同期发展中国家平均水平。[3]
从1950至1980年的30年中，全国城镇因迁移和市镇区划变动(即农转非)增长的人口估计约为6300多万人，平均每年增长210万，仅占同期城镇新增人口总数的48．57%。[4]其中50年代的城镇人口增长主要来自人口迁移；而60和70年代的城镇人口增长，则主要来自城镇人口的自然增长，与城市化没有多大关系。
由于人口的流动受到严格限制，农村人口进入大中城市的可能性很小，因此发展镇的数量和规模就成为1978年以前农村城市化的一个可以选择的途径，即农民通过建立和发展镇来实现自己的城市化。实际上，由于大城市土地资源的昂贵和其他问题，小城市化也是许多发达国家城市化的特点。但是，在传统的社会主义经济发展战略下，由于农业剩余非常有限和农村商品生产和集市贸易的萎缩，镇的人口增长很慢。据统计，1953年全国镇人口为3372万人，1957年则降为3047万人，1965年增长为3793万人，1970年为4576万人，1978年为5316万人，1978年仅比1953年增加57．65%，[5]低于全国城镇人口的自然增长率。同时，镇的数量不但没有增长，反而有所下降。1954年全国共有建制镇5400个，1957年则减少为3596个，[6]1963年进一步减少到2877个镇，到1978年，全国镇数降至2850个[7]。由此可见，在1978年以前，“镇”并没有成为农村城市化的基地。
改革开放以前，中国的城市化呈现出以下几个特点：(1)政府是城市化动力机制的主体。(2)城市化对非农劳动力的吸纳能力很低。(3)城市化的区域发展受高度集中的计划体制的制约。(4)劳动力的职业转换优先于地域转换。(5)城市运行机制具有非商品经济的特征。
这种城市化的结果，是形成了城乡之间相互隔离和相互封闭的“二元社会”。这里所说的二元社会结构，是指政府对城市和市民实行“统包”，而对农村和农民则实行“统制”，即由财产制度、户籍制度、住宅制度、粮食供给制度、副食品和燃料供给制度、教育制度、医疗制度、就业制度、养老制度、劳动保险制度、劳动保护制度、甚至婚姻制度等具体制度所造成的城乡之间的巨大差异，构成了城乡之间的壁垒，阻止了农村人口向城市的自由流动，因此也阻碍了社会经济的全面发展。
像大多数事情都有积极和消极两个方面的后果一样，1949－1978年经济发展战略所导致的城市化滞后和城乡壁垒，其消极作用是不言自明的，这里只想讲几句作为遗产的积极作用。第一，就当时来看，这种城市化滞后，一方面维持了高积累下的工业体系早日建成；另一方面是避免了发展中国家普遍出现的“过度城市化”(高失业率、第三产业过度膨胀和城市贫民窟)。第二，作为1978年以后改革发展的起点条件，对工业化和城市化的推进都起到了“蓄之既久，其发必速”的作用。近30年的优先发展重工业，为改革开放以来轻工业和第三产业的迅速发展创造了来自供给需求两个方面的有利条件。而城乡壁垒又迫使农村优秀人材不得不就地发展非农产业和走上以小城镇为主要依托的城市化道路。从而避免了战后发展中国家人口向大中城市集中所造成的严重问题。
二、改革开放以来城市化和城市发展政策回顾
城市化的实质就是乡村人口城市化，它的表现就是城镇数量和规模的扩大，农村人口不断地进入城镇就业和定居。改革开放以后的城市化是在国民经济高速增长条件下迅速推进的。1980年，全国城市规划会议正式提出“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”的城市建设方针。农村改革的成功不仅为城乡非农产业的发展提供了物质基础和充沛的劳动力，也对城镇的发展提出了巨大的需求。加上这一时期我国城市化政策发生变化，由过去实行城乡分隔、限制人口流动逐渐转为允许农民进入城市就业、鼓励农民迁入小城镇，随之拉动的农村人口向城镇的转移，更加促进了我国城市化发展。中国城市数量从1978年的192个增加到1990年的464个，而2000年达到659个，相比而言，建制镇的数目增加得更快，1983年建制镇为2968个，1988年达到11481个，1999年为19216个。1978年城镇总人口为17245万，1990年为30191万，2000年第五次全国人口普查的数据是45844万，城市化水平达到36.22%。小城市人口是城市总人口的主体，占54.72%，中等城市占32．38%，而大城市、特大城市、超大城市的比重仅为13%。[8]
“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”这一发展战略，一方面是基于城市病的顾虑，另一方面从当时城市交通基础现实出发具有一定的合理性。这是因为城市主要的出行方式是步行、自行车和公共交通。中小城市无疑便于步行和自行车的发展和使用，因而中小城市发展战略相对地对地方政府公共财政带来的压力和需求要比大城市小，至少是在城市交通方面。从产业的角度看，城市的改革促进了轻工业与商业的迅速繁荣，原来上山下乡的人口大部分返城，还有一些农村人口开始向城市集中，城市规模逐步扩大。这两种类型分别被称为“自下而上型城市化道路”与“自上而下型城市化道路”。从产业主体看，也形成了工业型、旅游型、交通型、商贸型、综合型等多类型城市与城镇。
从政府的角度看，一方面肯定了城市化在经济发展中的地位；另一方面因为财力有限，并且考虑到大多数发展中国家由于城市化超前工业化而带来许多社会问题，所以更主张通过民间力量来解决农村剩余劳动力向非农产业、向城市以及小城镇转移问题，因而主要提倡小城市、小城镇的发展，而对于大城市基本上是采取控制发展的方针。这一发展方针当时就引起学术界的争论。
1989年，我国制定的《城市规划法》第4条明确提出：“国家实行严格控制大城市规模、合理发展中等城市和小城市的方针，促进生产力和人口的合理布局。”毋庸置疑，这一方针肯定了城市化在经济发展中的作用与地位，对我国城市化建设起到了积极的推动作用。但在实践过程中也暴露出许多不足之处和问题，因而引发了学术界对中国城市化道路的多年讨论，而城市规模则成为最初讨论的中心，并由此形成了“小城镇论”以及与之对立的“大城市论”，随后派生了“中等城市论”、“大中小论”，等等。
“小城镇论”强调历史发展与国情、潜在的城市贫民窟以及其后果、农业文明及其农民的乡土观念、城镇对农村地区经济发展的带动作用和对大中城市人口增长的抑制作用等。“大城市论”则主要是基于资源（水和土地等）和能源效率、城市基础设施效率、吸纳农村向城市转移人口的能力、对经济增长的带动作用等方面。如果进一步细分，还可以分为5-5种不同的观点。从大到小依次为：一是“大都市圈战略”，源于对日本和拉美国家城市化经验的借鉴；二是“大城市道路”，有关模型分析证明，人口规模在100-400万之间的城市，其成本收益最合理；三是“优先发展人口低于30万的中小城市”，因为人口少于30万的城市基础设施投入产出比不合理；四是“优先发展县级城关镇”，因为这是农村经济、政治、文化中心，有利于辐射带动周围农村地区发展；五是“小城镇，大战略”，20年的改革开放之中县以下建制镇受旧体制约束最少，发展最快，应该加强规范引导，而不能抑制。
大多数认同规模经济的专家认为中国的城市化应走大中城市扩容为主的道路。原因是大中城市的规模效益最好，吸纳农村剩余劳动力的潜力还很大。城市规模越大，其带动能力越强。比如，世界GDP的25%是由仅占世界土地面积0.3%的城市地区生产的。由于规模效应，较大的城市里不仅基础设施的利用效率更高，而且往往更能节约资源。例如2005年，中国超特大城市每平方公里面积承载人口1262人，特大城市是645人，大城市是457人，中小城市只有189人，超特大城市人口密度是中小城市的6.7倍。小城镇是特殊历史条件下的产物，是在城乡分割体制下产生的。就像分散的乡镇企业一样，小城镇建设也是分散的，难以担当转移几亿农民的重任。发展小城镇不能从根本上解决农村改革与发展的问题，而且过度发展小城镇会得“农村病”，比“城市病”的问题更严重。
反对集中型城市化道路的观点认为，在体制方面，由于城乡二元结构没有从根本上破除，城乡之间的生产要素自由流动还面临着许多障碍，而消除这些障碍也需要有一个过程。在现阶段，大中城市还不能成为中国城市化进程的主要依托，发展小城镇才是更为现实的选择。与中国的大中城市相比，小城镇有三个明显的发展优势：其一，改革以来，尽管中国城市化进程滞后，但近年来小城镇数量扩张明显，在小城镇的建设方面还是积累了许多经验和教训，因势利导发展小城镇应当说有一定的基础；其二，由于地缘关系紧密，农民进入小城镇比进入大中城市付出的心理成本要低一些；其三，小城镇的发展可以把城乡两个市场较好、较快地连接起来，迅速地促进农村二、三产业的发展，由此大量地吸纳农村剩余劳动力，缓解农村人多地少的矛盾，进而促进农业规模效益的提高和农民收入的增长，同时又可以缓解大中城市人口膨胀的压力。另外，随着大城市的快速发展，包括就业难、出行难、就医难等一系列“大城市病”呈现愈演愈烈的趋势。“大城市病”带来的城市生活成本的提高，不仅成为限制农村人口进入城市的主要障碍，而且还进一步增加企业的生产成本，进而使得企业的效率受到影响。从国际经验上看，大城市病日益严重，需要警惕拉美陷阱。拉美地区开始工业化并进入快速城市化阶段时，大部分人只看到了其中的积极因素，认为这种快速而集中的城市化是工业化的必然产物，可以为工业化提供市场和劳动力，促进了城市的发展。当大量农村人口涌入城市，城市人口急剧增长并随之产生一系列城市问题。失地农民大量涌向城市，并直接形成了大规模的城市贫民窟。
在“小城镇论”和“大城市论”的争议中，“中等城市论”悄然派生。大多数人都认同了中等城市在中国城市化发展中应占据重要地位的判断，认为中等城市既可发挥工业生产与城市社区的聚集效应，又可避免大城市和超大城市人口高度密集的弊端。中等城市可以把农村和大、特大城市这两端剩余的要素重新组合起来。中等城市已经积聚了相当的人气、市气，具有一定的辐射力吸纳力。相对大城市的中低档人才，到了中等城市，地位相对提高，可以获得比他们在大城市所能得到的更好的工作和生活条件。城乡两种要素在中等城市异地结合，产生新的生产力，成为国民经济发展的巨大动力。在正常的城市化进程中，不必为城市规模操心，完全可以让市场去选择。
还有一些学者主张多元模式。持此观点的人认为，中国人多地广，地域差异性大，商品经济不发达，工业化水平低，不可能采取单一战略模式去解决城市化问题。而应从实际出发，因地制宜向多元化目标逐步推进。具体地说，就是采取“多元化、非均衡、逐渐递推、综合发展”的战略。所谓多元化，就是指目标模式的多样化；非均衡指各期主攻方向不一，各有侧重；逐级递推指实现战略的阶段性；综合发展则是就效益而言，近期以经济效益为主，兼顾社会效益和生态效益；中期以社会效益为主；远期以生态效益为主。学者们认为，要跳出城市规模的单一考虑，城镇体系是由大中小各级城市、城镇组成，企图以规模来调控城市的发展，没有抓住问题的核心，应结合城镇发展的规律实行多元的城市化发展方针。
随着争论的发展，多元模式的观点越来越被学界认同。人们认为，未来20年将是我国城市化的高速发展阶段，城市化发展的方针应当是：提高、完善大城市，积极发展中小城市，促进建制镇的适当集中，有力推进城乡一体化进程。这个方针不仅考虑了城市规模的多元性，还强调了城乡关系在城市化发展中的重要地位。这些学界的争论为中共十六大提出中国特色城镇化道路奠定了基础。
2002年，党的十六大报告明确指出，要“走中国特色的城镇化道路”。中国特色的城市化道路可以从几个方面来理解。一是从城市化机制看，是走政府引导、市场主导、民营经济推动为主体的城市化道路。这样的城市化机制，强调了市场选择的重要性，无论是企业发展、人口流动，还是资金集聚，都是以市场化的原则，以经济主体的利益机制，以优胜劣汰的方式，来决定产业发展和城市化方式与进程。为了防止利益的冲突，需要政府作出统一的规划，引导企业与人口有序集聚，城市健康持续发展。城市化机制决定了城乡之间成为一个开放的大系统，生产要素在城乡之间可以自由流动与重新组合，通过比较利益优势，来发挥要素的最大效益。二是在市场化原则指导下，要遵循城市化发展规律，促进工业化与城市化协调发展。因此它是一条城乡协调、工农协调、工业化与城市化协调发展的道路。三是考虑到后代人的需要，走人口、资源与环境协调发展的可持续城市化道路。[9]
2007年，党的十七大报告将“中国特色城镇化道路”作为“中国特色社会主义道路”的五个基本内容之一。胡锦涛在十七大报告中提出了“一条伟大道路”和五条“具体道路”，即我们要坚持走“中国特色社会主义道路”，同时还提出与之相配套的“中国特色自主创新道路”、“中国特色新兴工业化道路”、“中国特色农业现代化道路”、“中国特色城镇化道路”、“中国特色政治发展道路”五条具体道路。明确指出：走中国特色城镇化道路，促进大中小城市和小城镇协调发展。形成辐射作用大的城市群，培育新的经济增长极。
中央“十二五”规划建议中明确提出，“把城镇化发展战略放在经济结构战略性调整的重要位置上”、“积极稳妥推进城镇化，坚持走中国特色城镇化道路”。城市化是一个复杂的系统工程，在城市化进程中，面临社会、经济、资源环境等诸多矛盾和问题，需要统筹考虑中国经济结构、劳动力再生产以及资源环境承载能力三者之间的关系。城市化并不是让人都住在城市，聚集在一起就是城市化了，也并非仅是户籍制度改革让“农民上楼”就万事大吉了，城市化需要深入地考虑农民进城之后的就业、医疗、养老、教育等一系列社会问题。
“十二五”规划对工业化、城镇化和农业现代化提出了要求：在工业化、城镇化深入发展中同步推进农业现代化，是“十二五”时期的一项重大任务。从世界现代化发展的历程看，工业化、城镇化和农业现代化“三化”相互影响、相辅相成。工业化、城镇化可以带动和装备农业现代化，农业现代化则为工业化、城镇化提供支撑和保障。工业化、城镇化不发展，农业现代化就缺乏动力；反过来，农业现代化若跟不上工业化、城镇化发展步伐或者忽视农业现代化，就会导致工业化、城镇化陷入停滞，造成“三化”都难以为继。2012年11月，中共十八大报告提出“坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。”2013年3月，十一届全国人大第一次会议通过的政府工作报告贯彻十八大精神，明确提出了今后城镇化的方针政策：“城镇化是我国现代化建设的历史任务，与农业现代化相辅相成。要遵循城镇化的客观规律，积极稳妥推动城镇化健康发展。坚持科学规划、合理布局、城乡统筹、节约用地、因地制宜、提高质量。特大城市和大城市要合理控制规模，充分发挥辐射带动作用;中小城市和小城镇要增强产业发展、公共服务、吸纳就业、人口集聚功能。加快推进户籍制度、社会管理体制和相关制度改革，有序推进农业转移人口市民化，逐步实现城镇基本公共服务覆盖常住人口，为人们自由迁徙、安居乐业创造公平的制度环境。村庄建设要注意保持乡村风貌，营造宜居环境，使城镇化和新农村建设良性互动。”
据有关媒体透露，即将出台的《全国促进城镇化健康发展规划（2011-2020年）》提出，未来中国新型城镇化建设，将遵从“公平共享”、“集约高效”、“可持续”三个原则，按照“以大城市为依托，以中小城市为重点，逐步形成辐射作用大的城市群，促进大中小城市和小城镇协调发展”的要求，推动城镇化发展由速度扩张向质量提升“转型”。在今后8年内，将积极推进全国20多个城市群、180多个地级以上城市和1万多个城镇的建设。
总之，中国人口多、底子薄，人均资源有限，各地区发展很不平衡。同时，在推进城镇化的过程中，还面临着实现经济增长、扩大就业、维护社会稳定以及解决人多地少、资源紧缺、环境脆弱、地区差异大等诸多问题和矛盾。因此，中国城镇化道路的选择，既不可能再像过去那样走高消耗、高排放、城乡分割、缺乏特色的传统城镇化老路，也不可能照搬其他国家的做法，而必须从中国国情出发，走符合中国实际、符合各地区实际的特色新型城镇化道路。这种特色新型城镇化道路，是一种从中国的国情出发，符合科学发展观要求，强调以人为本、全面发展，多元化、渐进式、集约型、和谐型、可持续的城镇化。它不仅要具有中国特色，而且是一种符合科学发展观要求的新型城镇化，是走中国特色社会主义道路的重要组成部分。
三、城镇化的快速推进和存在的问题
改革开放以来，我国城镇化持续快速发展，城市已经成为国民经济社会发展的核心载体。特别是党的十六大以来，按照统筹城乡、布局合理、节约土地、功能完善的原则，坚持走中国特色的城镇化发展道路，促进大中小城市和小城镇协调发展，我国城镇化发展取得了巨大成就。具体表现在：
第一，城镇化水平持续快速提高，城镇体系不断完善。2012年，我国城镇常住人口达到6.07亿人，城镇化率52.57%，比解放初期的10.64%提高了42个百分点；比1978年的21.1%提高25.6个百分点，年均增长0.95个百分点。2009年底，全国城镇人口达6.22亿，城镇化水平达46.6%，“十一五”以来年均增加0.9个百分点。北京、上海、广州等国家中心城市跨国公司总部集聚，国际影响力逐步提高，成为奥运会、世博会、亚运会的承办城市，是展示新中国六十年建设成就的重要窗口；小城镇在吸纳广大农村富余劳动力就近就地转移和统筹城乡发展方面功能独特，在走中国特色城镇化道路中发挥了重要作用。目前，我国已初步形成以大城市为中心，中小城市为骨干，小城镇为基础的多层次的大中小城市和小城镇协调发展的城镇体系。
第二，城镇之间的联系更加紧密，城镇密集地区逐步形成。随着社会主义市场经济的建立和完善，城镇之间的联系更加密切，以一个或者多个核心城市为中心，多个城镇共同组成的城镇群迅速成长，逐步成为我国对外参与经济全球化和国际竞争，对内引领区域发展的战略要地。因此，中共中央十七大报告提出，要“以增强城市综合承载力为重点，以特大城市为依托，形成辐射作用大的城镇群，培育新的经济增长极”。要求京津冀、长三角和珠三角三大城市群继续发挥带动和辐射作用，加强城市群内各城市的分工协作和优势互补，增强城市群的整体竞争力。在这种政策指导下，长三角、京津冀、珠三角三大城镇密集地区，以不足3%的国土面积，聚集了全国14%的人口，创造了42%的国内生产总值，吸引了79%的外来投资，在辐射带动城乡和区域发展中发挥了重要作用。随着国家西部大开发和中部崛起战略的实施，在内地人口密集的成渝地区、关中地区、中原地区、长株潭、北部湾等地，城镇群也在发育和壮大。成渝地区城镇群正在成为中国经济发展的第四极。
第三，市政公用设施服务能力和供给能力增强，投资规模逐步扩大。到2008年底，全国城市用水普及率达到94.73%，燃气普及率89.55%，污水处理率70.16%，生活垃圾无害化处理率66.76%，城市建成区绿化覆盖率37.37%，人均公园绿地面积9.71平方米，每万人拥有公共交通车辆11.13标台，人均道路面积12.21平方米。“十五”期间，我国市政公用设施投资总额20300亿元，是“九五”时期的2.85倍；投资总额占GDP的2.9%，比“九五”时期的1.7%高1.2个百分点。“十一五”期间，2012年底，
第四，城乡规划工作不断改进和加强，在城镇化和城镇发展中发挥了引导作用。城镇化的持续、快速、健康发展离不开国家宏观决策和城乡规划的指导和调控。1989年《城市规划法》颁布以来，我国城乡规划编制方法不断改进，规划的前瞻性、可操作性和宏观调控作用不断加强，法规日益完善，实施保障机制日益健全，逐步形成了从全国到省、市、镇、乡、村等对应于不同行政管理层级的完整的规划体系，包括城镇体系规划、城市和镇总体规划、详细规划、风景名胜区规划、历史文化名城保护规划等，适应不同需要的多种规划类型。2008年1月1日起施行的《城乡规划法》，将逐步改变就城市论城市、就乡村论乡村的城乡二元规划管理体制，统筹城乡规划建设，通过优化城乡结构和布局，引导城镇化健康有序发展。
但是，一个十几亿人口的大国在这么短的时间里城市化率由1978年的17.9%提高到2012年的52.6%，也必然会产生一些问题，这些问题既有体制上的，需要通过改革来解决；也有发展中的问题，需要通过经济和社会发展来解决。目前来看，突出的问题主要有以下三点。
一是“准城镇化”的问题，笔者过去在论文中曾经将统计中存在的大量没有户籍的城市常住人口所占比重称为准城市人口和准城市化率，按照常住人口统计的城市化率在2012年已经达到了52.6%，但是有户籍的人口仅为35%，即还有17.6%的人口以农民工及其家属的身份常住在城镇，但是没有享受到与有户籍的市民同样的在就业、健康、教育、养老等公共服务和社会保障。据统计，2011年全国农民工上“五险一金”的平均水平不到20%。[10]同时，在中、西部地区的县以下的小城镇居民，其基础设施、公共服务和社会保障等，不仅与发达国家的小城镇相比，就是与我国的大中城市比，差距仍然很大。
二是基础设施建设资金来源主要是土地财政和房价过高问题。中国城市化的快速推进，必然带来原有城市基础设施不足、不能适应不断扩大的人口规模。有人测算过，每增加一个城市市民，就需要增加10万元的基础设施投资。而按照最近几年来城市化率每年提高1.3个百分点计算，每年就会有近1700万的农民进入城市，即需基础设施和公共服务投资1.7万亿的投资，再加上原有市民对基础设施和公共服务要求的提高，城市建设对资金的需求是巨大的。而这又与城市（地方政府）财政来自于税收收入和中央转移支付的不相匹配。于是最近10年来，以土地出让金作为城市建设的所谓“土地财政”和“经营城市”，就成为支撑城镇化的主要经济手段，这也是“房价居高不下”、甚至政府“越调越高”的根本原因。但是城市住房价格的不断快速攀升，不仅提高了城镇化的成本，压低了城市工薪阶层的其他消费（许多买房的青年被戏称为“房奴”），引发了城市中低收入阶层的强烈不满；更重要的是其助长了投机，造成虚假的经济泡沫，危及实体经济的转型和创新。
三是快速的城镇化和城市之间的发展不平衡，导致大城市出现空气污染、交通堵塞、生活环境恶化的现象。而二、三线城市、尤其是小城镇则因基础设施和公共服务不足、就业机会少，缺乏吸引力。据统计，农民工总量的64.7%集中在地级以上大城市，而德国70%以上的人口居住在小城镇，美国50%以上的人口居住在5万人口以下的小城镇。这种城市建设和发展的不平衡，归根结底是中国经济发展的不平衡造成的，也是我国还处于工业化中后期、人均收入还属于发展中国家的国情所决定的。但是却反映出城市建设与经济建设、社会建设和生态文明建设的要求和应该承担的责任还有距离。
四、中国城镇化的前瞻
城镇化作为工业化、市场化、信息化和农业现代化的必然结果是中国经济和社会发展的基本趋势，也是中国消除城乡二元结构、实现共同富裕和社会公平正义的重要条件。因此，“十二五”规划和十八大都将城镇化确定为促进经济发展、全面建成小康社会的主要动力。
一是城镇化仍然是推动中国经济高速增长、扩大内需的主要动力。据有关专家计算，城镇化每提高1个百分点，按2010年不变价格计算将为人均GDP增长贡献670元，在最近10年年均10%的经济增长率中，城镇化贡献了3个百分点。[11]据统计，2012年底，城镇人均住房面积32.9平方米，而按照2012年全国城市商品房和住宅销售均价分别为5791元/平方米和5430元计算，目前没有户籍而作为城市常住人口的2.4亿农民工及其家属，如果在城市拥有自己的住宅，其投资将达到13万亿元，这还不包括与之相配套的装修、购置家具等支出；而未来8年还有10%的人口将由农村转移到城镇，其住房投资仍将是形成巨大的内需。
2011年，我国城镇居民与农村居民人均消费支出之比约为3.3：1，以家庭耐用消费品拥有量为例，城乡居民在彩电、冰箱、空调、电脑方面的差距分别为1.2、1.6、5.4和4.6倍，随着居民消费结构的升级，汽车已经进入城市居民的家庭，2012年底城镇居民每百户拥有家用汽车21.5辆，比2007年增加了3倍。居民消费率的高低是衡量一个国家是消费为主导还是以投资为主导推动经济增长的主要指标，改革开放以来，特别是1997年中国转入买方市场经济以后和随着对外贸易的扩大，投资和出口拉动经济增长的作用越来越大，而居民最终消费率则呈现出下降的趋势，由2000年的46.4%下降到2011年的35.5%,而发达国家的居民消费率一般都在60%左右，这显然不利于我国经济和社会的全面和可持续发展。有专家估计，未来10年左右，通过彻底打破城乡二元结构，城镇化人口有望达到65%以上，居民消费率将达到50%，最终消费率将达到60%左右，将基本形成以消费为主导的经济增长格局。[12]
二是城镇化资金的有效筹措。根据国际经验，城镇化率进入50%—70%的阶段往往是城镇化加速提升阶段，这个阶段对基础设施投入和人力资本投入需求最为强烈。按照即将出台的《全国促进城镇化健康发展规划（2011-2020）年》，未来年的城镇化将带动约40万亿元的投资。因此，从城镇化角度看，投资仍然是拉动中国经济增长的重要因素，通过房地产业来筹集城镇基础设施建设资金将仍然是政府的重要手段。同时，由于住房价格的不断攀升，不仅会引发投机而造成经济泡沫，抬升劳动力成本，危及实体经济，而且会引发城市青年和低新阶层的强烈不满。因此，政府通过维持高房价来筹措城镇建设资金的空间越来越小，在未来的10年内，将会像其他发达国家那样，通过征收房地产税（包括不动产的遗产税）等方式来替代“土地财政”遗留的缺口。
三是城镇化将推动我国的社会管理和生态文明建设。自2011年我国的城镇人口比重超过50%以后，我国的社会结构开始发生历史性的变化，即从过去以农村人口为主、分散居住的农业社会向以城市人口为主、居住集中的工商业社会转变，与这种社会阶层变化相应的，是人们的生产方式、生活方式以及思想文化的急剧变化，同时也就要求政府治理国家的观念和职能发生根本性的转变。十八大报告提出的完善基层民主制度、社会建设、生态文明建设、政府职能转变，以及“倡导富强、民主、文明、和谐，倡导自由、平等、公正、法治，倡导爱国、敬业、诚信、友善”，从根本上说，都是适应近10年来正在加速的城镇化带来的这种社会变化。
（作者：中国社会科学院当代中国研究所研究员，邮政编码：100009）
（说明：本文发表于《江南论坛》2013年第5期）
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[1] 许涤新主编：《当代中国的人口》，中国社会科学出版社1988年版，第294－295页。
[2] 国家统计局：《中国统计年鉴(1983)》，中国统计出版社1983年版。第20，22，216页。
[3] 麦迪森；《世界经济二百年回顾》，改革出版社1997年版，第44－51页。
[4] 参见许涤新主编：《当代中国的人口》，中国社会科学出版社1988年版，第300页，493页。
[5] 许涤新主编：《当代中国的人口》，中国社会科学出版社1988年版，第288页。
[6] 民政部：《中华人民共和国行政区划手册》，第15页，光明日报出版社1986年版。
[7] 中国社会科学院人口所：《中国人口年鉴(1987)》，经济管理出版社1988年版，第626页。
[8] 丁成日著：《城市增长与对策：国际视角与中国发展》，高等教育出版社，2009年版，第7页。
[9] 陈甬军、景普秋、陈爱民著：《中国城市化道路新论》，商务印书馆，2009年版，第9-10页。
[10] 仲武冠：《中国城镇化建设后半程挑战、重点与容资方向》，中国经济时报2013年4月16日。
[11] 庙树彬、夏锋：《以人口城镇化释放内需最大潜力》，光明日报2013年4月16日。
[12] 参见庙树彬、夏锋：《以人口城镇化释放内需最大潜力》，光明日报2013年4月16日。
客卿
发布时间：2013-07-04 22:02:20
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