一、问题的提出与相关研究简述
规模实力、市场价格和内外环境等各种限定条件下，个体农户单纯依靠承包土地主粮种植实现富裕难度非常大。在种地挣钱难的大背景下，农村青壮年劳动力大规模外出务工经商，农业生产劳动力趋于老龄化、妇女化，乡村资源要素持续单向流出。老一代农业劳动力渐渐老去，新生代农业劳动力缺乏，特别是九零后、零零后青壮年劳动力不愿返乡也不会种地，出现了空心村、空壳村、空巢老人、留守妇女、留守儿童、土地撂荒等现象，如何在确保国家粮食安全、社会安全的基础上全面推进乡村振兴等问题越来越提上日程。
把饭碗牢牢端在自己手里，确保国家粮食安全，需要提升主粮作物的生产效率和经济效益，而不能仅仅看经济作物耕种效益。主粮作物生产效率与效益决定着中国农业生产力与综合效益的总体水平，是确保国家粮食安全、建设农业强国需要解决的核心问题。供销社、农机合作社、涉农企业等为不愿种地、无力种地的农民开展农业托管服务，在不改变土地所有权、农民承包权的前提下，以农业规模化服务的方式实现农业集约化机械化生产，推广应用先进科技装备，解决了乡村劳动力持续流出情况下“谁种地”“如何种”，特别是主粮种植问题，有效化解了农民务工与务农的矛盾，减轻了农民劳动负担，闲余时间还可再获取一份收入。即便丧失劳动能力的孤寡老人，依靠承包土地的托管收益也可勉强维持基本生存。
学术界围绕着农业托管的内涵、理论与现实依据、重大意义、时代背景、实践模式、托管效果、问题与困境等进行了广泛探讨，初步回答了“为何托管”“如何托管”“谁托管”“托管给谁”“如何运营”“托管效果如何”等一系列问题。有学者认为，不同于土地经营权完全让渡的土地流转，土地托管是土地经营权细分后的优化配置，是小农户在保留集体土地承包权、剩余索取权的基础上通过合约的委托—代理关系，把承包土地经营权部分或者全部委托给相关主体，通过集成先进科技装备、耕作技术、规模购销等社会化规模服务，推动农业适度规模经营，实现了小农户与现代农业有机衔接，解决家庭细碎经营问题，提高小农户组织化程度，有效化解了小农家庭经营的现代化矛盾，解决了农业谁承包、谁种地、谁服务等问题，实现了农民得实惠、企业得利润、国家粮食得安全。
但是，农业托管服务主体与亿万个体小农打交道存在着组织、签约、执行、生产、市场等成本，实践中遭遇了嵌入乡村社会难，土地规模连片难，交易成本高，面临着自然风险、市场风险、政策风险、诚信风险等多重风险，单纯从事种植环节利润微薄，且大多数利益被托管主体拿走，家庭农户从中获得的利益增加非常有限，带动农民致富，改变乡村面貌的效果并不明显。如何通过模式创新破解农业托管服务和乡村振兴实践中面临的难题，从根本上扭转劳动力等资源要素持续流出农业农村的局面，以“输血”增强“造血”功能，增强乡村内生发展力，在理论与实践上有待进一步探索。本文结合山东等地“党支部领办合作社”基础上开展农业托管服务的实践探索，探讨通过农业托管服务模式创新，破解农民弱势、农业弱质、乡村碎片化、农民原子化等乡村振兴深层次难题，深入阐述其实现路径和实践模式。
二、破解农民弱势与农业弱质难题：党支部领办合作社基础上农业托管服务
家庭承包经营实现了劳动者与农村集体土地等生产资料的直接结合，以其激励约束成本低，适应农业生产生物性、季节性、复杂性、难监管、难量化等特点，易破产也易再生，具有顽强的生命力，对短时间内解决温饱问题发挥了重要作用，老人妇女农业迄今依然是中国粮食安全和农产品供应的主要保障和主体力量。
然而，一家一户的个体经营方式与大生产、大市场内在矛盾和不相容，大多数农民以家庭为单位分散经营、细碎耕作，不利于现代农业技术装备推广应用、产业融合发展、产业链供应链价值链拓展提升、公共事业发展、基础设施建设等。家庭联产承包责任制的初衷是家庭层面分散经营为基础，集体层面统一经营为主导，建立统分结合的双层经营体制。但是，在现实实施过程中大多数农村地区形成“有分无统”“只分不统”的局面，集体层面统一经营缺失，乡村集体经济、合作经济趋于消弱，农田水利和基础设施建设、农产品运销加工等许多环节仅仅依靠家庭搞不了，搞不好，搞起来不经济，党组织因缺乏集体经济物质基础支撑而软弱涣散，个体小农因缺乏拓展延伸产业链供应链价值链创新链的能力而陷入“温饱却难富裕”困境，农民之间缺乏共同的利益联结而一盘散沙，乡村因劳动力等资源要素持续流出而趋于凋敝空壳，在激烈的市场和产业竞争中，个体农民在乡村经济社会发展中的主体地位与作用日渐缺失和消弱，形成了农民弱势、农业弱质、乡村碎片化、农民原子化等难题。
农业弱质，其核心是农业产业比较效益低的问题，实质上是主粮作物种养环节的比较效益低，多数承包农户被限定在初级产品种养环节增收困难。农业生产不仅环节与过程复杂，劳动分工与监管难度大，对自然环境、气候条件、生命成长规律等依赖程度高、难掌控，投资大、风险高、周期长，农户为单位的家庭分散经营，规模小、资金少、技术薄弱，产业链条短，依然处于马克思所讲的农业发展三个历史阶段中的初级阶段，即传统农业耕作方式，滞后于资本主义大农业和社会主义大农业。
农民弱势，其核心是农民组织化知识化程度和水平比较低，分散经营的同质化个体农民生产生活在特定地域范围内，因血缘、地缘等聚集而又被切割成碎片化的群体，缺乏集体经济基础支撑的党组织软弱涣散，乡村社会缺乏凝聚力组织力，农民依靠个体力量在组织化的市场主体、社会主体面前处于劣势博弈地位，呈现出马克思所说自私自利一盘散沙的“一袋马铃薯”状态，乡村社会日益碎片化，农民日益原子化，劳动力、资金、土地等资源要素持续流出，由此形成恶性循环，致使“三农”困局迟迟难以根本扭转。
单个农户需求、文化素质、家庭状况等千差万别、参差不一，承包土地细碎分割，交错分布，不同类型农户需求的多样性、耕地耕作条件的差异性、经营作物种类的复杂性等，决定了选择农业托管服务的需求与偏好也不同。农业托管服务主体面对碎片化的乡村社会和原子化的农民个体，要满足众多农户的个体需求，了解和熟悉作为签约对象的每户农民，并分别签订农业托管服务协议，其组织成本、交易成本、谈判成本、诚信成本、违约成本等非常高。如果不愿意进行农业托管的土地夹杂在托管土地中间形不成规模连片，托管协议就很难达成。市场价格、单产等限定了主粮作物耕种环节的利润总水平，农业托管服务主体所能获取的利益有限，农户为此支付过高费用，托管服务也会难以为继。
乡村是关系社会、熟人社会，血缘、地缘、情缘关系发挥着重要作用。为解决上述问题，农业托管服务主体大多是在当地政府部门支持下，依托嵌入乡村社会内部的集体组织，即村两委，与千家万户农民打交道，调整土地实现规模连片，协调交易纠纷和矛盾，先把农户承包土地和服务需求分类集中，在村民与村集体签订合同之后，农业托管服务主体再同集体组织签订服务合同，形成“农户+集体组织+农业托管服务主体”的托管服务模式。
根据课题组在鲁西南的调研，农业托管主体从大面积耕作中通过降低耕作成本，增加产量，提高农产品市场谈判价格，从中获得一定的收益。托管服务主体与农户、村集体之间的分配机制大多采取土地流转式全程托管服务，种植小麦、玉米等粮食作物，根据农户的利益诉求、地块地力等不同，分类托管，托管价格从400元/亩到1200元/亩不等（相当于当地比较高的土地流转费用，小麦和玉米季结束后进行结算），采取“保底收益+盈余分红”的分配方式，扣除全部种植成本和保底收益后，盈余部分农业托管服务主体与村集体、农户之间再按照一定比例分红，一般都会优先照顾农户和村集体。但是，由于农业托管服务主体具有规模和组织优势，事实上，增收利润的盈余分配大多数由托管主体分得，即便农民、托管主体、村集体按照60:30:10的比例分配，按照每亩地节约成本增收30元计算，农民能够分得18元/亩，托管主体分得9元/亩，村集体分得3元/亩。同时，依托规模优势和产品质量优势，增强市场谈判地位，提升农产品价格，比如，小麦价格比市场均价高出0.1元/斤，按照每亩地800斤小麦计算，可以增收80元，其中，农户分得48元，托管主体可以分得24元，村集体可以分得8元。一户农民家庭5口人，人均承包1.5亩土地，共承包7.5亩，除保底收益之外，预计通过节约成本和市场溢价获得盈余分红增收共计：18x7.5+48x7.5=495（元）。加上每亩土地800元保底收益，全年承包土地托管收益为：800x7.5+495=6495（元）。托管服务主体经营5000亩地，收获小麦5000x800=4000000（斤），通过节约成本，提高市场溢价，按比例分成为：
5000x30x30%+5000x800x0.1x0.3=45000+120000=165000（元）。
村集体动员农户参加土地托管的数额越多，从中分得的收益也就越多。如果按照协调适度连片2000亩土地，该村集体按比例分成为：
2000x30x10%+2000x800x0.1x0.1=6000+16000=22000（元）。
在这种农业托管模式中，乡村集体组织作为中介，在农业托管服务主体与农户之间发挥资源整合与利益协调作用，乡村集体组织从中获取中间人的协调和管理服务费用。农业生产资料生产经营者、农机专业合作社等农业托管服务主体通过托管农户承包土地，取代家庭承包农户成为农业生产经营的主体力量，通过技术、设备、资金、规模、市场、信息等优势，扩大农资使用范围和数量，增加自身业务量的同时还可以赚取个体农户难以得到的规模收益，机械化耕作，规模化购销，降低耕作成本和劳动强度，提升农产品销售价格，提质增效。这也是大多数农业托管服务主体介入相关业务的利益驱动力。相对于自己直接经营土地，广大承包农户通过土地托管获取的收入增加则非常有限，甚至还有所减少，其作用主要是从承包土地上解放了劳动力，缓解了农民“离土离乡”的后顾之忧，但并不能扭转劳动力等资源要素持续流出乡村的局面，客观上反而加速了农民“离土离乡”进程。
这种模式之所以难以改变乡村资源持续流出的失血局面，其根源在于农业托管服务主体与集体组织、家庭农户是彼此独立的利益主体和经营主体，未能形成紧密的利益共同体和发展共同体。农业托管服务主体、作为中介存在的集体组织，与农户之间是一种建立在契约之上的“利益交易”关系，是外生于乡村社区、外在于农民的利益主体，与农民之间既存在共同利益交融，也存在不同利益纷争，并没有形成利益和发展共同体，相互之间反而存在着利益博弈、猜忌和纷争。当利益纷争大于利益交融的时候，双方就会发生利益冲突，很难仅仅依靠合同的约束力或者乡土关系等化解。这种农业托管服务模式中，村干部和村集体从中得到的“好处”很有限，而协调、化解、整合农户之间千差万别的利益诉求难度很大，还要为此承担一定风险，因此，工作积极性并不高。广大农户依然是分散独立的原子化、碎片化个体，依靠家庭力量独自谋生。由此看来，“农户+集体组织+农业托管服务主体”模式并不能解决农民弱势、农业弱质难题，起到组织农民发展生产建设家园的作用，更难以扭转乡村劳动力等资源要素持续单向流出的“失血”局面。
破解农业弱质、农民弱势难题，解决乡村社会碎片化、农民原子化困境的根本路径在于，健全党组织领导下的乡村集体组织统一经营功能与作用，完善统分结合的双层经营体制，化解小生产与社会化大生产、大市场的矛盾，联合有实力又乐于服务“三农”的农业托管服务主体，不断拓展延伸产业链供应链价值链创新链，组织农民，发展新型集体经济、合作经济，“小农民”“小农业”转变成为“大农民”“大农业”，“弱农民”“弱农业”转变成为“强农民”“强农业”。早在福建工作时，习近平就指出，“‘统’与‘分’是相互关系的，不是相互排斥的。不能一说‘分’，就排斥任何形式的‘统’；一说‘统’，又不分青红皂白地否定‘分’。正是这种‘统’与‘分’的结合，构成了目前农村有中国特色的社会主义经营体制的基本形式。”“家庭承包制包括家庭经营和集体统一经营两个层次。这两个层次，既有相互不可替代的作用和特点，又是一个相互不可分离的有机整体。忽视任何一个层次的作用，都不能充分发挥双层经营体制的整体效益。”“加强集体经济力量，目的在于发挥集体经济组织‘统’的职能。”“什么是大农业呢？大农业是朝着多功能、开放式、综合性方向发展的立体农业。它区别于传统的、主要集中在耕地经营的、单一的、平面的小农业。”
破解托管服务主体与千家万户的个体农民打交道的碎片化、原子化困境，完善乡村集体层面“统”的功能与作用，健全农村统分结合的双层经营制度，只能由内生于乡村社区、内在于农民的权威组织重新组织农民发展新型农村集体经济、合作经济和股份合作经济，与农民形成利益共同体和发展共同体。因此，改变“三农”困局的社会基础和组织基础是在基层党组织领导下把分散的农民组织起来，组建新型合作经济组织和集体经济组织，形成集体合力和组织力量，改变农民与各类主体“打交道”的弱势博弈困境，克服乡村社会一盘散沙状态。在此基础上，依托产业特色和资源优势，打破区域、行业限制，通过资源合作、资产合作、资本合作等方式，与有意愿带领农民致富的农业托管服务主体合作，形成紧密的利益联结机制，不断拓展延伸产业链供应链价值链创新链，推动农业农村多业态多功能开发发展，获取农产品加工储运等产业链各个环节的更高利润，进而形成农业托管服务模式“升级版”。这既是化解农民原子化、乡村碎片化困境，组织农民发展大农业的需要，也是农业托管服务主体降低交易成本，持续健康开展农业托管服务的需要。在这样的情况下，根据党中央的部署要求，山东等地涌现出“党支部领办合作社”基础上开展农业托管服务的实践探索。
习近平总书记指出：“实施乡村振兴战略，各级党委和党组织必须加强领导，汇聚起全党上下、社会各方的强大力量。要把好乡村振兴战略的政治方向，坚持农村土地集体所有制性质，发展新型集体经济，走共同富裕道路。”2018年11月,中组部、财政部、农业农村部三部委联合印发了《关于坚持和加强农村基层党组织领导扶持壮大村级集体经济的通知》（中组发〔2018〕18号），指出，“充分发挥农村基层党组织的政治功能、组织优势，把党员、群众组织起来，有效利用各类资源资产资金，因地制宜发展壮大村级集体经济。”
案例1：山东烟台市委组织部响应党中央的号召，以基层党建为引领，严格选拔“好人+能人”的乡村发展带头人和领导群体，党支部作为社区农民集体利益的代表，由党支部书记代表村集体，或者由村集体经济组织以其部分经营性资产，组织、动员和领导农民以多种方式组建农民合作社，完善统分结合的双层经营体制，解决一家一户办不好、办不了、不好办的难题，提升农民组织化程度与水平，并与外部农业服务和经营主体合作，变“输血式”扶贫为“造血式”致富。其中，烟台市YJ村在村支部书记YYL的带领下组建了农民股份合作社，依靠集体的力量修路、建滴灌设施，大大改善了村庄的生产生活条件，通过引进龙头企业拓展产业链，种桃树、建猪舍、种木耳等，短短五年左右，把仅有50多户人家的穷山村建设成为山东省景区化村庄、乡土产业名品村。
案例2：山东有很多农村党组织带领本地农民组建合作社，发展集体经济的成功案例。山东济南长清区万德街道MT村地处泰山西北麓，三面环山，有着得天独厚的自然资源与地理位置，非常适合种植茶叶。由于村民个体种植茶叶规模小、销路不畅，与入驻村庄的公司合作，只能当打工仔，绝大多数收益归公司。村两委调查发现，问题出在村内缺少加工环节，需要延长产业链，建立村民自己的茶厂。村党支部动员两委成员和村民以土地或资金入股，成立将军山茶叶合作社，逐渐完善产业链，形成济南本地茶叶品牌——马套将军山茶。以茶产业为平台，以农耕文化为纽带，串联起周边村庄，组建党建联合体和利益共同体，通过“党支部领办合作社+资金股东+房屋股民”方式整合资源，“文农旅商”有机结合，成立将军山旅游合作社，打造独具田园特色的乡村民宿，开辟农耕文化体验区，打造集观光、研学、培训、休闲、养生、度假等功能为一体的美丽乡村示范线路——齐鲁8号风情路。还通过“党支部领办合作社+电商平台”等模式，同时线上销售泰山板栗等农副产品以及旅游纪念品。
如果说“农业托管服务主体+农户”是最原始的农业托管服务模式，“农业托管服务主体+集体组织+农户”则属于农业托管服务原始模式的改进版，那么，“党支部领办合作社+农业托管服务主体”则属于农业托管服务模式的升级版。党支部领办合作社基础上开展农业托管服务，至少具有以下几个方面的优势和特色：
其一，它使得基层党组织与入社社员群众形成内生于乡村、内在于农民的利益共同体和发展共同体，落实、巩固、加强了党在农村工作中的领导地位与作用，弥补了集体层面统一经营缺失的不足，为破解乡村碎片化、农民原子化难题，增强农民在乡村经济社会发展中的主体地位与作用，全面推进乡村振兴奠定了组织基础和社会基础。
“党支部领办合作社”的基础上开展农业托管服务，与“农户+集体组织+农业托管服务主体”模式之间最大的区别在于，党支部通过合作社利益联结机制，与入社的农民共同组成一个利益共享、风险共担、荣辱与共的利益共同体和发展共同体。党支部领办合作社是内生于乡村、内在于农民的合作经济组织。所谓内生于乡村社会、内在于农民，是指产生发展于乡村社会内部，且与大多数农民群众利益一致。内生于乡村，才能熟悉和了解社区农户；内在于农民，才能与大多数农民形成利益和发展共同体。党支部领办合作社不同于“党支部+合作社”“党支部书记领办合作社”，更不同于企业和大户等市场主体牵头的合作社，是农民自己的组织，党组织与农民成为“一家人”，而不是外在于农民的利益主体，不是“两家人”“各顾各”，共同利益、根本利益的一致性使得党组织把外部交易内部化，更易于化解、协调内部利益纠纷与冲突，形成组织合力。
党对农村工作的全面领导不是停留在文件里、口号里，而是落实在党组织领导农民发展生产建设家园的实践中。基层党组织能否组织农民、带领农民发展新型集体经济、合作经济，解决农民生产生活困难，关系到党在农村长期执政的经济基础和社会基础。如果缺乏集体经济、合作经济支撑，不能带领农民过上更美好生活，党对农村工作的领导就会落空。以党建为引领，打造信仰坚定、甘于奉献、善于经营的“好人+能人”的乡村社区领导群体，通过“党支部领办合作社”发挥集体层面统一经营作用，解决集体经济组织虚化虚置、集体层面统一经营缺失等问题，提升农民组织化程度与水平，增强乡村社会凝聚力、向心力、号召力、发展力，改变乡村碎片化、农民原子化的弱势局面，巩固和加强党对农业农村工作的全面领导，增厚党在农村长期执政的社会基础、组织基础。
其二，它不仅破解了农业托管服务主体与单个农户打交道成本高等难题，还可以借助托管服务主体的资金、技术、设备、信息、市场等优势，发展大农业，推进产业融合发展，为解决农业弱质难题，组织农民增强乡村内生发展力提供了实现路径、组织载体。
通过党支部领办合作社，农民以组织化的方式与有实力又乐于服务“三农”的农业托管服务主体合作联合，把托管服务主体的资金、技术、设备、人才、信息、市场等优势，与乡土内生组织化优势，以及农村适度规模化的土地、劳动力等相结合，在优势互补的基础上形成稳定的合作关系，按照不同农户的托管服务需求分类，依托本地产业特色和资源禀赋，整合社区资源，与供销社、农民合作社、涉农企业等托管服务主体建立紧密稳定的利益联结机制，既解决了农业托管服务主体与单个农户的交易困境，又借助农业托管服务主体的优势和实力，有效化解农民拓展延伸产业链供应链价值链创新链能力不足问题，为组织农民发展集体经济、合作经济，增强农民为主体的乡村内生发展活力动力能力找到了实践载体、组织形式和实现路径。
其三，它在党支部领办合作社基础上与农业托管服务主体等参股组建联合社、合作社联合体、企业集团或产业集群，形成各利益主体的联合与合作，突破地域、产业、领域等限制，进一步纵横联合和拓展延伸，为城乡资源要素自由流动优化配置，更大范围、更大规模地推进城乡融合发展打开了空间，拓展了领域，畅通了渠道。
农村集体经济组织具有特定的社区界限，以土地等集体财产为纽带，依法代表集体成员承担社区集体资产经营管理服务，具有社区户籍的成员天然是集体经济组织成员，经营集体资产需要通过村民代表大会等方式征得大多数村民同意，一般遵循稳健原则。党支部领办合作社没有社区户籍资格等限制，并不排斥资金、技术等入股，经营活动更具有灵活性，是农民自愿联合与合作形成的互助组织，通过党建联盟、合作社联合体、产业园区等方式，与农业托管服务主体等进一步组建跨行业、跨区域的经济组织和产业集团，形成片区化、区域化、产业化的联合体，打通产加销储运等产前产中产后各个环节，贯通工农城乡，现代化要素注入与乡村内生发展力增强有机统一，为城乡资源要素自由流动优化配置，构建新型工农城乡关系提供了实现路径、组织形式和有效载体。
三、“党支部领办合作社”基础上农业托管服务的实践模式探索
党支部领办合作社的组织形式是多样的，党支部领办合作社基础上开展农业托管服务的模式也是多样的，各地根据具体情况和条件确定。围绕党支部如何领办合作社，在党支部领办合作社的基础上“加谁”“如何加”“如何托管”“如何拓展延伸产业链供应链价值链创新链”等方面，山东等地进行了广泛探索，涌现出了多种多样的实践模式。
1.党支部领办合作社基础上供销社牵头托管
供销合作社上联政府，下联农民，可以有效解决政府失灵和市场失灵问题，在推进乡村振兴中具有不可替代的作用。山东大规模土地托管服务就是由供销社系统牵头推动的。习近平总书记强调供销合作社是党领导下为农服务的综合性合作经济组织，“牢记为农服务根本宗旨，持续深化综合改革，完善体制机制，拓展服务领域，加快成为服务农民生产生活的综合平台，成为党和政府密切联系农民群众的桥梁纽带”。2015年3月，中共中央、国务院发布了《关于深化供销合作社综合改革的决定(中发[2015]11号)》，指出“把供销合作社系统打造成为与农民联结更紧密、为农服务功能更完备、市场化运行更高效的合作经济组织体系，成为服务农民生产生活的生力军和综合平台”。山东省政府办公厅出台了《关于支持供销合作社深化农业托管服务 增强为农服务能力的指导意见（鲁政办字[2021]7号）》。山东省供销社系统贯彻习近平总书记和党中央关于供销社改革的重要精神，坚持“姓农、为农、务农”原则，率先进行了大规模“为农民打工”的土地托管服务实践，成立了山东供销农业服务集团股份有限公司、山东供销现代农业发展集团有限公司等，作为省级综合平台和农业社会化服务的龙头企业，在推动党支部领办股份合作社基础上，促进农业适度规模经营，引领社有企业跨区域、跨领域联合合作，打造农业社会化服务“国家队”和供销品牌。
山东省供销社联合地方党委政府，由乡镇党委政府和村两委引导农民自愿以承包土地经营权等入股，村集体以溢出土地、基础设施、管理服务等入股，带动农民组建股份合作社，供销社在当地成立农业托管服务公司或为农服务中心，组建专业服务队伍，整合有关资源力量，以基层党建为引领，推广“党支部领办股份合作社+农业托管服务”模式，通过“党建带社建，村社共建”、“全程托管+保底承诺”等方式为土地股份合作社开展托管服务，推行“三化五统十服务”，进行机械化智能化规模化耕种收作业，采用精量播种、智能配肥、粮食烘干等先进农业技术，节省耕作成本，提高生产效率和产出率，减少灾害霉变损失，构建供销社现代农业发展服务体系，把供销社服务优势和党的组织优势结合起来，把乡村产业发展与乡村建设结合起来，实现基层供销社与乡村社区共建共治共享，部分领导干部交叉任职，降低农业托管服务成本，提高服务的稳定性和效率质量，采取“保底收益+盈余分红”等分配机制，确保农民利益不受损，“离田不离地”，土地“小田变大田”。
随着农业托管业务的扩展，山东省供销社系统积极拓展服务领域，创新服务方式，服务对象由龙头企业、农民合作社、家庭农场、专业大户等适度规模经营主体向分散经营农户延伸；服务领域由大田粮食作物向山区、丘陵经济作物延伸；服务手段由机械化服务向全产业链科技进步提升；服务方式由提高农业生产水平向促进一二三产业融合发展提升。山东省供销社采取资本联合、项目合作等方式，组建山东供销资本投资(集团)公司等省级社会化服务平台，深化供销社内部改革，上下联动、功能互补，优化服务流程，以供销供应链管理公司为龙头，组织所属商超企业开展联采分销，建设县级综合集配中心、乡镇综合服务站、村级综合服务社，组建日用品、农资等流通企业、县级配送中心、连锁经营网点等，提供生产资料购销、农产品销售、生活用品等便民服务，构建农村现代商贸流通服务体系。
案例3：山东济宁市供销社系统组建山东儒家圣地供销集团、山东圣地供销农业服务公司等服务龙头，通过股权合作，引领社有企业跨区域横向联合和跨层级纵向合作，整体提升供销系统农业托管服务能力。以县域为切入点，成立县级供销集团、农业服务联合体、合作社联盟，乡镇成立供销为农服务中心、农民合作社联合体，平原一般以3-5公里为服务半径，辐射面积3-5万亩，山区一般以6-10公里为服务半径，辐射面积6-10万亩。在村级层面，积极探索“支部领办+土地入股+整建制托管+农业保险+保底分红”的托管模式，农民以土地承包经营权折价入股，村集体以农田水电设施、办公场所使用权折价及溢出土地入股，供销社以现金出资、服务设施入股，在嘉祥、泗水、汶上等县市组建土地股份合作社，入社农民除享受土地保底收益外，根据交易量（额）享受合作社二次分红；村集体获得稳定的股权收益和管理费用。以汶上、金乡为试点，组织实力强的涉农龙头企业、基层社，整合社员土地进行机械化规模化智能化耕作，农资统采统购、病虫害统防统治等全方位农业托管服务。山东德州、枣庄、滨州、潍坊等地市供销社系统成立农业服务公司，村党支部引导农民组建土地股份合作社，整合土地成方连片，开展全方位农业托管服务。
2.党支部领办合作社基础上整合本地资源直接开展托管服务
本地从事农业生产资料、农机耕作的涉农企业、家庭农场、农民合作社、种田大户等进行托管经营，对建设家乡具有较多的社会责任感。村集体以资产、土地、服务、基础设施等入股，农户以承包土地入股，以党支部领办村级集体股份合作社为基础和服务载体，整合周边农机具、农机手、合作社和涉农企业，和农户签订农业生产托管服务合同，提供耕、种、防、收、农资供应、产品储存、烘干、销售等全部或部分作业环节服务，与农民形成相对均衡的谈判地位、较为稳定的合作关系和利益联结机制，既服务了农民，又扩大了经营业务规模，获得了稳定的种养基地、原料来源和市场规模。按照农业托管服务规模和实际要求，合作社组织村民代表择优选定农资供应商和托管服务主体，村干部入户对接、集中统计，摸清农户具体需求种类和数量，制定全托管或半托管“A、B、C、D”金额不等的服务套餐，供农户选择，统一托管无力种地、不愿种地农户的土地，集中托管一家一户办不了、办不好或办起来不划算的生产环节，农资统一购采供应，连片耕作。
案例4：山东省临朐县在推进村党支部领办合作社过程中，坚持立足本地资源禀赋条件，深度融合当地产业发展，探索了“党支部领办合作社+行业联合社、主导产业、龙头企业、劳务合作”等模式。山东临朐县冶源街道LG村2017年开始党支部领办合作社，通过流转土地1100亩，以西山以及小蚕山为基础打造千亩花椒基地。2022年，共收购花椒71667斤，实现销售收入215万元，户均增收8000多元，村集体收入26万元。在镇党委的协调下，2022年又联合周边7个村成立合作社联合社，实行“联合社+合作社+农户+基地”经营模式，辐射赤良峪、平安峪、米山、湾头河等村，花椒产业发展到4000多亩，并加大花椒深加工力度，开发花椒酱、花椒油、花椒咸菜等新产品。临朐县城关街道HLL村党支部于2020年联合周边村庄21家大樱桃合作社，成立了临朐县HQ大樱桃农民专业合作社联合社，充分发挥党支部领办合作社的引领作用，建立了城关街道大棚樱桃特色产业园，推动种植规模化、经营产业化，初步成为带动临朐县西部片区樱桃产业发展的领头社。2022年，合作社经营收入589万元，增加村集体经济收入28.9万元。
3.党建联盟为统领，整合组建区域性为农服务中心和服务综合体
单纯依靠合作社或者某一个农业托管服务主体，很难有实力和条件提供全产业链、全方位托管服务，在这种情况下，以党组织为领导核心，依托某一个或几个主要的有实力、有意愿服务农民的农业托管服务主体，整合各类主体和功能要素组建区域服务中心和产业联盟，提供全产业链托管服务和集成高效的解决方案。
案例5：山东潍坊高密市实行社区、合作社、供销社、信用社“四社”共建，通过村庄片区化整合，组建党建联合体，以党建联合体与供销社牵头建立社区为农服务中心为“1”，农业农村、粮食、金融、气象等部门为“N”，构建“1+N”协同为农服务体系，为土地托管和集约化经营，推动农业现代化保驾护航。社区党组织整合资源，联系供销社、信用社，定期邀请专家授课，为村级合作社提供信息等服务。供销社发挥农资供销优势，建成19处为农服务中心，吸纳农业龙头企业、种养大户、家庭农场，参与土地托管和集约化经营，提供技术指导、农资供应、测土配方、粮食销售等“一站式”服务。农村信用社发挥信贷资金优势，开展特色金融服务，提供各类支农惠农资金。合作社负责流转土地，通过集体自营、流转外包、合作共建等模式提供农业托管服务。集体自营，即整合村集体所有的荒地、复垦地等，由合作社直接经营，自负盈亏。流转外包，即合作社把村民手中土地集中流转给种粮大户或企业经营，从中收取管理服务费。合作共建，即合作社依托为农服务中心统一管理流转土地，按照既定比例进行分红。
4.党支部领办合作社基础上推动社区化整合和城乡融合发展
为整合乡村资源，增强乡村内生发展力，山东许多地区依托村级党支部领办合作社，以县域为切入点，乡镇为运作单位，进行乡村社区化整合，联合供销社、涉农企业、合作社等农业托管服务主体，以党建联合体、乡村振兴样板示范区、产业园区、农村综合性改革试验区等形式，通过“土地入股+保底分红”等利益联结方式，以组织融合促服务融合、治理融合、产业融合，打破地域、行业、领域等限制，进一步实现生产经营科技数智化、机械化、规模化、集约化，推动共建共治共享，推动城乡融合发展和新型工农城乡关系的构建。
案例6：山东诸城展开了全域范围内党支部领办合作社基础上农业托管服务，并推动村庄进行社区化整合规划。诸城百尺河镇通过党员议事会、群众代表会议、入户走访等多种方式，动员农民把土地流转到党支部领办的合作社，重新整合镇域村庄为桃元社区、岳沟社区、小仁和社区、大仁和社区、河套社区等乡村发展示范片区，支持成立23家规模较大的农机专业合作社，引进一批智能联合收割机、激光平地仪、无人驾驶拖拉机、旋转式喷溉机、撒肥机、植保无人机、收割机、粮食烘干机等高科技智能化农机设备，耕、种、保、收、存、运等机械化、规模化、科技化、智能化，发展迈饶、源丰、百兴等仓储物流项目，规划建设源晟粮食全产业链生产加工中心，实行仓储、物流、贸易、深加工全产业链服务，通过“党支部领办，合作社经营，老百姓分红”等方式，农田标准化、品种良种化、收购订单化、加工销售品牌化，“产收储加销”一体化经营，发挥产业园集群优势，既保障粮食的生产仓储，又延长产业链，实现由一家一户个体经营向适度规模化集体经营转变。
5.国有企业等牵头农业托管服务模式
除了山东大规模推进党支部领办合作社基础上的农业托管服务之外，全国很多地方也纷纷进行了相关实践探索。北大荒集团作为农业国企龙头之一，依托自身雄厚实力和经营网络，通过“国有农垦公司+地方党委政府+集体组织+农户”等模式，积极开展垦地合作，由地方党委政府和农村集体组织协调广大农户服务需求，统一采购供应农业生产资料，统一提供农业融资保险、收储物流、销售加工、技术指导，推广应用智能化大型农机装备，打造数字农业智慧服务平台，向地方“平移”先进的生产模式、作业方式、生产标准，从散户种植向规模化、专业化、集约化、智能化种植转变，建构新型农业生产体系、经营体系，把个体小农户纳入供产销、储加运于一体的现代化经营体系，立足东北，向河北、山东、河南、浙江、湖南、江西、湖北、安徽等省市地区推广，大大节约了耕作成本，提高了生产效率和农产品品质，担负起保障国家粮食安全、推动乡村振兴的重大历史和社会责任。
案例7：农村改革“发源地”安徽小岗村把村内最贫瘠、落差8米的陡坡旱地委托给北大荒集团，建设成为生产机械化、信息化、智能化的七星农场，成为了亩产千斤以上的水稻良田。北大荒集团推动小岗村农业发展转型升级，建成了集特色农产品展厅、物联网管理服务大厅、农机大院、仓储中心、烘干中心、育秧工厂等功能区于一体的安徽农垦小岗生态农业服务中心。小岗村在党组织领导下成立集体资产股份合作社，开展资源变资产、资金变股金、农民变股东“三变改革”，给村民发放股权证，“家家包地”变成“人人持股”，确权不确地，集体保留土地调整权，而不愿意耕种的土地交给合作社整合，包括溢出土地、集体荒地等托管给现代企业集团耕作。
四、“党支部领办合作社”基础上农业托管服务的现实难题与实践经验
要推动“党支部领办合作社+农业托管服务”的持续健康发展，以此为抓手促进乡村全面振兴，面临着组织农民难、产业发展难、权力监管难、共同致富难等一些问题，主要表现在以下几个方面：一是如何组织农民更好地对接农业托管服务主体；二是如何依托有实力有意愿带领农民振兴乡村的农业托管服务主体，突破初级产品种养环节，不断增强拓展延伸产业链供应链价值链创新链的能力，协同推进新型农村工业化、城镇化、信息化和农业现代化；三是发展过程中如何建立科学合理的利益联结与分配机制，特别是如何使得普通农户分享初级产品种养环节之外的更高利润；四是如何防止新型农村集体经济、合作经济发展过程中的“微腐败”，防止异化变质为“干部经济”。针对农业托管服务中出现的一系列问题和难题，山东等地在实践中探索出一些好的经验做法。
首先，党建引领，打造“好人+能人”的乡村带头人队伍，充分发挥基层党组织的战斗堡垒作用，组织农民组建各种类型的合作社，以组织振兴推进产业振兴。
习近平总书记指出：“办好农村的事情，实现乡村振兴，关键在党。”“坚持五级书记抓乡村振兴。”“农村工作千头万绪，抓好农村基层组织建设是关键。”农村基层党组织是乡村振兴的直接组织者、实施者和推动者，山东实施“头雁领航”工程，念好“选、育、管、用”四字诀，着力建强农村党支部书记队伍，制定五级书记抓乡村振兴责任《实施细则》，各司其职、形成合力，将组织振兴纳入综合绩效考核、基层党建工作纳入述职评议考核，以党组织建设带动组织振兴，全面推行党组织领办合作社，创新组织设置方式，推进党组织联建共建，依托产业特色和资源禀赋，整合力量，发展产业项目，构建共建共治共享的乡村治理格局。2022年，山东省4.24万家合作社带动集体增收18.9亿元、社员增收73.5亿元。平均每个合作社增加集体收入4.46万元，成员户均增收2416.31元。
农村不缺能人，但是缺乏愿意带领农民共同致富的“带头人”，组织农民最主要的条件是，培育“好人+能人”的乡村振兴带头人队伍，建立强有力的基层党组织，一般需要政府扶持下加强对乡村能人或者“新乡贤群体”的党性教育，许多地方还把帮助托管服务主体协调农民整合土地规模作为对乡村干部进行绩效考核的重要指标。党支部领办合作社作为内生于乡村、内在于农民的利益共同体和发展共同体，可以通过确权不确地、土地互换、股份合作、村庄片区化开发等方式，使得土地规模连片的同时，还通过消灭部分田埂、田间小道等增加溢出土地，掌握大片土地的经营权。根据农户的利益诉求、地块地力等不同，分类托管给供销社、专业合作社、涉农企业等有实力的服务主体，或者再次租赁、承包给大户种植瓜果蔬菜、中药材等收益更高的经济作物，获取高于粮食作物的亩均效益。有条件的党支部还可以整合土地等资源，留出一部分土地组织农民直接经营，依托供销社、涉农企业等，拓展延伸产业链供应链价值链，发展集体经济、合作经济。
案例8：山东淄博桓台县以村党支部领办合作社为根本举措，依托供销社等农业托管服务主体，以乡镇为基本运作单元进行片区化整合，设立镇级综合服务平台，负责统购、统管、统销，提供各环节托管服务，优势叠加互补，拓展延伸产业链价值链，激发乡村振兴内生发展力。果里镇SJ村党支部领办合作社流转土地种植特色芦笋，与下游深加工企业签订订单，并逐步增加合作社深加工能力，促进集体和农民增收。
案例9：山东烟台市福山区高疃镇DK村党支部领办了清洋河农民专业合作社，发展设施果蔬种植，建立草莓采摘园、红石榴绿色农场，依托村庄山清水秀的优质自然环境，与专业文旅公司达成战略合作协议，按照保护性开发和原生态打造的理念，激活乡村资源，形成了农家乐＋旅游观光＋特色民宿于一体的文旅产业。
其次，突破区域、行业、领域等限制,以县域为切入点，乡镇为基本运作单位，以党支部领办合作社为基础，以党建联盟为统领，纵横向联合与合作，形成产业联合体和服务综合体，以组织融合促进产业融合和工农城乡融合发展。
全面推进乡村振兴，优先发展农业农村，就要扭转劳动力、土地、资金等资源要素持续单向流出的“失血”局面，以“输血”增强“造血”功能，现代化要素注入与乡村内生发展力增强有机统一。从调研情况看，由于青壮年劳动力持续流出，“党支部领办合作社”后，仅依靠村集体组织和留守老人、妇女等自身力量发展起来难度非常大，要么是“无心无力”，要么是“有心无力”。现代产业体系和经济体系的深度、广度早已突破单一村庄、单一产品、单一环节的限制，以村域范围内的人才、土地、资金、技术等很难支撑农产品精深加工和先进科技装备的推广应用。大农业并非是简单地扩大经营规模，不是传统耕作方式的合并，也不是简单停留在初级产品生产环节。党支部领办合作社不是抵制、排斥资本、人才、技术等各类现代化要素注入农业农村，而是把农业托管服务主体的资金、技术、人才等优势与农村劳动力、土地、生态等优势以组织化的方式更好结合起来，依托产业特色和资源禀赋，注入新技术、新管理、新知识、新装备等现代化要素，突破低附加值初级产品种养环节的限制，增强农业农村综合效益与发展竞争力，推进现代科技成果的应用，发展智慧农业、循环农业、有机农业、体验型农业等，夯实农业生产能力，开发农业的生态、教育、文化、康养、休闲、旅游、农事体验等功能，建设宜居宜业和美乡村，走出一条“小农业、穷农村、弱农民——大农业、新农村、强农民——强农业、美农村、新农民”的乡村振兴新路（见图1）。
郡县治，天下安。县域是城乡融合发展的交汇点、契合点，拥有较完备的产业体系和社会功能，更易于以工农城乡要素双向流动为支撑推动融合发展，是乡村振兴的主战场。政府投入基础建设，更好地服务农民的生产生活，需要一定规模效益，村庄小型化和农民分散居住构成严重的制约因素。以县域为切入点，以村级合作社为基础单元，以党建联合体为统领，以产业区和乡镇为运作单位，以“党支部领办合作社+供销社、涉农企业”、“党支部领办合作社+党建联合体、合作社联合体+村庄片区化发展、乡村振兴示范片区、乡镇综合服务中心（平台）+托管服务主体”等多种模式，组建区域性社会化服务综合平台和服务联盟，规范经营服务标准和利益分配联结机制，以先进科技装备为支撑，开展全链条、全过程、全要素、全方位的农业托管服务。在做好传统村庄保护、生态空间规划的基础上，以产业发展为纽带，适度规模地合村并居建设新型乡村社区，通过党支部领办合作社基础上组建党建联盟、合作社联合社、为农服务中心等，进行资源整合，与供销社、国有企业、托管服务企业等联合形成乡村振兴示范区、产业园区、城乡融合发展区等，进一步纵横联合和拓展延伸，积极推进县域工农城乡融合发展，推进以县城为重要载体，以中心村、产业园区、特色小镇等为重要依托的新型城镇化，统筹县域城乡产业发展、生态治理、园区建设、城乡规划、公共服务，优化城乡生产生活生态空间，形成更大规模、更大空间、更宽领域的农业托管服务升级版的2.0版，甚至3.0版，协调推进新型农村工业化、城镇化、信息化和农业现代化，为构建新型工农城乡关系和新发展格局提供实践路径。
图1 持续增强乡村内生发展力的乡村振兴新路图示
再次，在党支部领办合作社的基础上完善相关主体的利益联结机制与合作机制，充分发挥农民主体地位与作用，打造农业托管服务主体与农民的利益共同体和发展共同体。
习近平总书记指出，“要发挥亿万农民的主体作用和首创精神，调动他们的积极性、主动性、创造性。”“关键是完善利益联结机制，不能富了老板、丢了老乡，……要让农民合理分享全产业链增值收益。”《中华人民共和国乡村振兴促进法》第四条规定：“坚持农民主体地位，充分尊重农民意愿，保障农民民主权利和其他合法权益，调动农民的积极性、主动性、创造性，维护农民根本利益”。据课题组调查，大量财政支农资金激发农业农村内生发展动力活力能力的“四两拨千斤”作用并不明显，实际上，大量资金被少数私人联合有关部门和人员套取，农民成为乡村振兴的“看客”，没能发挥农民的主体地位与作用。这也是乡村“振而难兴”的原因之一。农业托管服务不是“驱赶”农民离开农业农村，而是通过党支部领办合作社等组织化的方式，改变农民与其他各类组织“打交道”中“非对称博弈”弱势困境，更好对接农业托管服务主体，弥补集体层面统一经营缺失的不足，完善统分结合的双层经营体制，发展新型农村集体经济、合作经济，以高质量产业发展、公共服务、城乡融合发展等吸引更多农民建设家乡。
大多数党支部领办的是农民土地股份合作社。这种农民股份合作社不排斥有意愿加入而没有资金、技术等优势的农民，可以最大限度整合承包土地等各类资源，明确了各个农户在组织中的权益和责任，更有利于建立健全激励约束机制和监督机制，防止所谓公地悲剧和搭便车问题，为防止微腐败奠定制度基础。由于党支部不能直接作为法人注册合作社等经济组织，山东各地一般由村党支部成员代表村集体注册成立有法人资格的合作社，同时制定好村党支部与合作社理事职务双向终止契约并提前开会申明。村集体通过集体土地、集体资产、集体资金、上级扶持资金等入股，农民以土地、资金、劳动力等入股，通过订立契约、股份合作等方式，把广大农民纳入乡村振兴整体进程中。在股权设置上向村民倾斜、向村集体倾斜，一般村集体占股不低于10%，个人和其他主体占股不超过10%，农民社员数不低于80%，避免合作社被少数人操控，沦为少数人谋利的组织。社员在不损害集体和其他社员利益的前提下，入社自愿、退社自由。在分配模式上，普遍实行“保底收益+盈余分红”，全年获得利润根据农户入股数量分为两季兑付分红，初次分红更多让利于农民、村集体。为获取更多产业利润，二次分配或多次分配中可适度增加农业托管服务主体的分红比例。当前，由于缺乏农产品深加工企业及其利润，农业托管服务依然集中在初级农产品种植环节，大多数地区农户很难分享到产业链其他环节高附加值利润。
新型农村集体经济是党在农村执政、人民当家作主的经济基础，在大规模基础设施建设、乡村公共事业、生态环境，以及社区福利、社会保障等方面具有不可替代的作用和功能。党的二十大报告指出，“巩固和完善农村基本经营制度，发展新型农村集体经济。”从山东等地的实践来看，农业托管服务主要解决了“谁种粮”“如何种”等问题，但并非适合所有地区、所有农作物的“万能药”，主要适合易于规模连片的平原地区，集中在耕种、管理等环节相对简单且易于规模化、标准化操作的主粮作物种植，中药材等经济作物的种植由于耕种复杂度、管理难度等因素，进行托管服务难度较大。而且，土地规模的扩大不等于劳动和生产效率提升，有些地区承包土地的托管服务并没能增加产出率。保障国家农产品安全，全面推进乡村振兴，应当在党支部领办合作社的基础上，充分发挥集体层面统一经营的主导作用，主要路径是在与托管服务主体合作的过程中，不断增强自身的经营能力，发展集体经济，才能更大程度上普惠于社区农民，获取更多收益。根据合作社自身的经营能力、产业特征及赢利水平等不同，直接参与经营的情况也不同，应因社施策，因地制宜。
第四，参照国有企业改革发展的经验，建立健全科学合理的激励约束机制和集体资产监管机制，提升农民组织化知识化程度与水平，不断提升和增强民主管理和运营能力，形成严密有力的“微腐败”防范体系，厘清权力边界，防止集体经济异化为“干部经济”，确保集体经济和公有资产保值增值。
如果不能建立起民主管理和监督制约机制，容易出现集权和少数人利用权力侵吞公有财富的问题，容易导致官僚主义、贪污腐败、以权谋私、化公为私，最终导致公有制经济异化变质和腐化解体。通过民主理财、村财乡（镇）管、乡（镇）财县管，以及委托农村信用社等资质好的第三方金融财务机构代管财务资金，加强审计监督和组织监督等多种措施确保集体资产保值增值，构建科学合理的利益生成、联结、分配机制，按照产权关系明晰、治理架构科学、经营方式稳健、收益分配合理的要求，完善民主集中制和激励约束机制，参照国有企业改革的经验，对集体经济、合作经济带头人、技术人员等，既要按照劳动、资本、技术等贡献度进行经济激励和奖励，也要防止财富和收入的贫富的过份悬殊，处理好民主与集中、个体与集体、公与私等各方面关系和利益分配，真正做到按劳分配为主体和按产权贡献分配的有机结合，最大限度地调动广大干部群众的积极性，扎实推进各群体各阶层的共同富裕。
（作者单位：冯道杰，济南大学马克思主义学院；程恩富，中国社会科学院大学马克思主义学院）
网络编辑：同心
来源：《毛泽东邓小平理论研究》2023年第11期
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