改革开放40年，中国经济飞速发展，“让一部分人先富起来”的口号开始了东南沿海地区快速城市化发展进程，也吸引了一批批农民工们为珠三角的城市建设奉献青春。当年第一批进城打工的农民工在深圳、东莞、广州、佛山等地留下了十余载“火红回忆”，如今也渐入半百，但逾八成农民工却无法在城市安享晚年。
数据来源/国家统计局
根据国家统计局《全国农民工监测调查报告》公布的数据，2014年全国农民工总量为2.74亿人，其中50岁以上农民工占17.1%，突破四千七百万人。在农民工的“五险一金”参保情况中，养老保险的参保率为17.6%，也就是在四千七百万名达到退休年龄的农民工中，只有不到两成能被纳入社会养老保险体系中。
农民工养老保险参保率低有其历史原因。虽然国家已经出台《农民工参加基本养老保险办法》等政策法规，但在地方实践层面，因为社保制度标准方面各地差异较大、统筹层次低，农民工自缴费率过高，企业欠缴少缴社保情况普遍，企业违规经营长期以来得到地方政府的默许以及受到退保政策等原因，导致工人们在即将退休时才发现自己的社保待遇被侵犯，影响其养老退休的保障，进而引发全厂大规模的罢工停工。这类涉及社保的农民工群体事件近年来频率增高。
尽管有裕元鞋厂和利得鞋厂的成功案例，但工人追补社保的过程却异常艰难。其中，地方政府与经济相结合的制度形式、地方政府比中央对地方利益的实际控制能力更强的特点、地方政府行政执法“碎片化”的特点、以及地方政府的亲商主义、追求地方利益最大化的特点是主要的拦路虎。
2020年实现统筹全国养老金目标难以实现。图片来源/网络
为什么地方政府不愿意配合工人的社保补缴工作?究其根本，是在于地方政府不愿意承担大量流动人口在迁入地的养老责任。现行养老安排规定，工人的社保根据地在工人退休后分139个月发放工人的养老保险金。这基数是按当年约72岁的中国平均寿命定下的，而现在的人均寿命已变更长。在139个月后，工人每月生活费就由地方政府发放，就是所谓的“兜底”。兜底的金额难以估算，接受外来人口的城市自然不愿承担着庞大的财政责任。中央于十八大三中全会提出2020年实现统筹全国养老金，这是一个难以达成的目标。仅广东省内的统筹已困难重重——深圳、广州、佛山、东莞各流动人口净流入城市，有着充裕的养老统筹资金，一旦建立统一的信息标准，富余资金马上要拿出来补到资金匮乏的地方。地方政府利益与更高层的利益冲突，所以推行难度很大，目前，这些城市的社保系统仍未被兼容。以深圳为例，按照深圳现在的人口现状，买养老保险的有几百万人，但领养老保险的只有十几万，30年内不会有财政问题。所以深圳政府肯定也不愿意共享这些富足资源。
2014年东莞裕元鞋厂罢工，为期12天，参与人数约3万人。这次停工维权缘于裕元鞋厂未足额为工人购买社保。图片来源/德国之声
地方政府为了政绩和招商需要，常常按照实际情况定下不同标准，形成法规执行碎片化。例如，地方政府往往默许企业违规操作，不为全体工人买社保，只为少数工人买社保，或者按照最低工资标准购买社保。社保部门为了操作方便，也为了减轻企业社保负担，允许企业买数，即按职工总数的一定比例购买。根据知情人士透露，东莞裕元鞋厂是按照社保部门订下的标准来买，只交了社保的个人缴纳部分，而企业部分没有交，这明显违反国家的相关规定。有些地方政府为了政绩增长考虑，甚至不希望企业实行全面参保，因为这样就无法体现出社保扩面的稳定增长速度。在工人提出补缴社保时，社保部门会找诸如补缴工作量太大、人力不够等各种理由拒绝工人补缴。有研究发现,地区政府与企业的关系,往往会影响中央社会保障政策的实行。虽然昆山与张家港同属江苏省苏州市管辖的县级市,地理基础、发展水平和政策环境相当，但依赖外资企业投资的昆山社保情况发展更好、投入更多，更能贯彻落实国家的社保福利政策，而在同省由内资主导的张家港就做得较差。这主要是因为地方政府默许企业违规操作的态度不一样，类似的地方政府行政决策压倒国家法律的情况俯拾皆是。
2010年，清远市为了招商引资，公然提出“新办企业投保实行分步到位的办法，企业投产的头五年只投工伤保险，不强制参加其他险种，五年后逐步纳入养老保险”的有关规定;而在东莞，市商务局政策明文规定，公积金缴纳可以采用“低门槛进入、逐步提高”的策略，企业先为中高层管理人员和技术骨干人员缴存，才逐步向一般员工普及;政府文件还提出“考虑到当前的经济形势下部分企业确有困难，对照《东莞市住房公积金缴存管理办法》，有困难的企业可以缓缴住房公积金，但企业财务状况好转后要补缴”。这些所谓优惠政策公然纵容企业违反法定的社保要求，牺牲的往往是农民工的合法权益。
在劳法执行层面，往往法律是一个高的标准，执行是一个低的标准，华中师范大学社会学院社会工作系的郑广怀教授出“次标准”的概念。例如国家提出最低工资标准是为了保障劳动者的基本生活，但实际情况是很多企业就把当地最低工资标准定为工人的基本工资，尤其是在珠三角地区的大部分制造型企业。如此，最低工资标准变成工人在标准工作时间内的最高收入，生活水平难以提高。在社保缴纳方面，很多企业也是按照社保最低标准而非员工实际工资标准购买社保，如裕元工厂过去的社保缴纳是按照东莞社保局提议的最低工资标准来为部分员工购买社保。而14年工友在追讨社保时提出要按照实际工资足额足月补缴社保，社保局也承认裕元工厂的违规行为，但最后这个违反劳法规定的社保执行次标准的后果是由企业全数承担。
2013年8月，深圳市宝德玩具厂数百名大龄外来务工者罢工一天，要求厂方补缴养老保险。经过谈判，虽然工厂同意补缴，却因为没有补缴细则，从罢工到现在，两年的时间过去了，工人们的养老保险依然没有着落。图片来源/网络
近年，外来工人人口老化带动的讨社保风潮席卷各地。在地方政府处理欠缴社保的时候，各地社保补缴的追溯年期都不同。2014年的东莞市裕元鞋厂工人通过集体行动，成功将社保追溯到广东省社保养老保险条例颁布实施的1998年;同年，佛山市工艺总厂工人则在当地工会和政府的协调下成功要求把社保补缴追补到工人入职的1994年。可是，地方政府的亲商政策和对地方利益的保护使追讨社保困难重重。最极端的例子要算深圳宝德玩具厂。企业在工人要求下愿意补缴欠下的社保，但深圳市人力资源和社会保障部门迟迟不出台实施细则，使工人最终只能获得两年的补缴。
中国牢实的户籍歧视也是纠正社保问题的一大障碍。2014年，广州军区总医院的清洁工廖友梅，在经历了与众多工友一起的抗争维权行动之后，终于补足了15年来医院从未为他们买过的社保。但当她于2015年去办理退休手续时，海珠区社保局却说，“你不能在广东退休”。因为按照人社部的《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续若干具体问题意见的通知》第四条规定，女工在40岁(男工是50岁)首次办社保，只能落入“临时基本养老”账户，不能作为领取养老金的归属地。廖友梅感到困惑，既然她退休后无法享受广州的养老待遇，为何当初海珠区社保局又同意让她补缴社保?她把一辈子都奉献给广州，也补足了养老保险金，为什么不能在广州养老?社保局工作人员用一句话打发了她，“因为你不是广州人。”与此同时，这些外来工的户口所在地也碍于财政困难拒绝为工人的养老责任承担，令工人陷入进退失据的困境。
地方政府能够在社保政策执行中有如此大权限，干涉与决定辖区内各企业的社保缴纳情况，甚至当企业也愿意为赔偿工人的合法社保权益买单时，公然显身阻碍。其原因在于，在今天中国经济发展过程中，地方政府已紧密与当地经济相结合，地方政府能够如同公司董事会一样控制和介入辖区内的企业经营运作，并且其对地方利益的实际控制能力比高层政府要更强。有学者把这种现象描述为中国地方性市场社会主义。由于中央政府与地方政府之间的利益是分割的，地方政府只是希望得到农民工的劳动力红利，却不愿意承担农民工的社会保障。正如2010年前，在个别地方刮起的退保风潮。当地政府一面鼓励农民工参保扩面，一方面又鼓励农民工退保。因为如果农民工退保的话，只能退个人所缴保险费的那8%。也就是说，个人缴纳部分由农民工一次性领回，而就是单位缴纳的统筹部分，一半是配套的10%-15%，地方就可以充入地方的社保基金，这也就是各地的社保机构扩大参保面和办理退保的时候心照不宣的一种动因。退保对于农民工来说是吸引的事情，因为社保自缴费率高，农民工工资除了支付生活支出后所剩无几，加之工作流动性大，所以特别到年末，他们会很希望马上能够拿到一笔钱。但其实从长远看，退保是十分损失农民工权利的，劳务工如果盲目退保，年后换单位再重新参保，参保的年限就要从头算起，这将很大程度上影响到农民工的养老保障、医疗保障，很得不偿失。农民工也许并未在信息充分的条件下选择了退保。而地方的社保部门为了扩充财政，也不惜牺牲农民工的长远“救命钱”。
图片来源/网络
总括而言，地方政府执法依据、力度不一，对经济实权的控制力度大，不维护工人权益的现状是横亘在今天中国经济发展模式转型面前的一道压力。不仅会使政府信用流失，工人权益严重受损，进而引发更高频的群体性抗争行为，从另一方面来说，也可能是工人团结意识的觉醒的机会。
引用
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4. 第一代务工者周受芳:罢工争取工厂补缴养老保险,政府却不答应!，http://article.haoxiana.com/174804.html
5. 丘海雄,徐建牛. 中国市场转型过程中地方政府角色研究述评[J]. 社会学研究. 2014(07):24
6. 珠三角农民工“退保”潮折射我国户籍制度改革深层次问题，http://www.people.com.cn/GB/32306/54155/57487/6755365.html
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