“农业学大寨”海报 | 图片来源：中国农业博物馆
关于《农村集体经济组织法》的草案，我至少看到两个提交到全国人大的版本，一个是2017年版本，一个是2022年底公布征求意见的新版。对前一个版本，我在2017年十九大前曾提出过强烈的批评，写了《关于农村集体经济组织立法的几个原则问题》[1]一文。该文的主要观点全部以内参的形成上报过中央高层。五年后再看到新版的争求意见稿，感觉比前一版有了重大改变和进步，值得给予肯定和支持。
需要特别指出的是，前后两个版本的根本区别在于：到底是为农村集体经济组织立个法，还是要用合作经济组织等其他市场主体取代集体经济组织？新版草案显然选择了前者。
为了说清楚这个问题，我们不妨先看看我国农村合作经济和集体经济发展演变的历史事实。
一
简单回顾我国农村合作经济
与集体经济的历史发展
1、新中国以前的农村合作经济
合作主义或合作经济的理念，是北洋军阀时期从西方经日本传入我国的，最初只是一些学者在研究。到民国时期，己经有了一些学者开始搞农村合作经济的试验，后来政府还颁布了《中华民国合作社法》。但是，这种零星的合作经济实验并不能触及农村土地私有制，所以对旧中国农村社会半封建的经济结构也不可能有什么触动，并没有造成很大的社会影响。
但是，合作制毕竟是个体农户抵御资本盘剥的一种有效形式，为农户解决了很多单家独户解决不了的生产和消费的问题。所以，我们党在解放区也有自己的合作经济实践。直到新中国成立后的1950年7月，还颁布了一部《中华人民共和国合作社法草案》。
这件事说明什么？说明我们党在解放区和建国后的社会主义改造之前，还是主张发展合作经济的。合作经济也是新民主主义经济的重要组成部分。那时的认识和经济纲领，还是新民主主义经济。所以，才有刘少奇后来的巩固新民主主义秩序的说法。
这是合作经济在我国发展的最初阶段，直到农业合作化开始之前，其基本特点是在不消灭土地私有制的基础上发展农户之间的互助合作。所以，那时毛主席在论述土地还参与分红的初级社时，称其为半社会主义性质的过渡形态。其实，合作经济并不是共产党的专利，连中国人的专利都说不上，而是西方的舶来品。共产党的目标是由合作经济过渡到土地集体所有制基础上的农村集体经济上来。
2、新中国的农业合作化运动
新中国完成土地改革后，党提出过渡时期总路线，包括对农业实行社会主义改造，即农业合作化运动，经历了互助组、初级社、高级社三个阶段，完成了生产资料的社会主义改造。其中的互助组是个体农户之间的互帮互助；初级社是土地入社到集体统一经营，但农户仍可凭借所有权参加一定比例的土地分红；而高级社则取消了土地分红，全部可分配收入实行按劳分配，代表着土地私有制的消亡。
这一阶段与原来的合作经济的本质区别，是完成了土地私有制向集体所有制的改造过渡。大家都知道，在这个问题上发生过刘少奇等人与毛主席的分歧，而分歧的焦点就在于是否消灭土地私有制。但毛主席很快说服大家，基本统一了认识，所以这个过渡比较顺利，促进了农业生产的发展。到普及高级社时，由于取消了土地分红，完全按劳动来分配了，毛主席才说农村生产资料所有制的社会主义改造基本完成。
这时的高级农业生产合作社已经远远不是建立在私有制基础之上的合作制了，也不是建立在个体农业基础上的供销、信用、生产三位一体的合作经济，而是建立在土地等生产资料公有制基础之上的合作经济，本质上已经是一种农业集体经济的最初形态。后来人们一般将其称为“社区性合作经济组织”以区别于个体基础上的互助合作和农民专业合作组织。
3、人民公社时期的农村集体经济
再后来就是人民公社三级体制的集体经济组织形式。经过人民公社化运动的曲折和调整完善，到1961年基本确立“三级所有、队为基础”的体制，使我国农业合作经济形态升级为农村集体经济形态。其行政法规形式是《农村人民公社工作条例》即“六十条”。
高级社为什么要向人民公社集体经济发展？基本原因有两个方面。
一个是农民组织起来以后，必然要面对彻底改造农业生产的自然物质条件的需要，即改土造田、平整土地、修渠打井、兴修水利等大规模的农业基本建设。这是扩大农业再生产的必然趋势，学大寨就是要首先解决这个问题。
另一个是目的是要把纯农业的合作社升级为农工商综合经营、经济发展和社会管理融为一体的政社合一的农村集体经济组织，使其成为既能承担农业现代化，又能承担农村工业化、城镇化的体制支撑和组织载体。当然，这一转变在开始阶段走了一点弯路，碰了点钉子。但是，到六一年、六二年，公社集体经济三级体制最终确定下来，并稳定发展了二十多年。
陈锡文同志好像说过，农村合作经济的终点，就是集体经济的起点。我赞同这个讲法。
总起来看，由高级社的合作经济向人民公社集体经济的发展，本质上是由农业合作化向农村集体化的发展。这意味着农业产业结构的拓展和集体组织规模的扩大。但这种发展要做到适度和两全，还是有经验教训的。我的总结是：农业生产组织载体的规模大不过村级，工业化组织载体的规模小不过乡。这是我国农村现代化发展的两个重要的规律。我们过去所有“左”的或“右”的错误，都与违背这两个规律有关。如农业上的大公社组织和农村工业化中村自为战的细碎化和产业的低端化。
但是，我们对这段历史的认识是扭曲的，负面的，这直接影响着农村改革的方向和集体经济组织立法的动机。我在对2017版农村集体经济组织法草案的批评意见中，提出两条前提性的原则：一个是不能违背宪法精神，一个是不能割断历史。
对农村来说，改革前的三十年主要是这两个阶段。而割断历史一般表现为对这两个阶段的否定态度。其中，完全否定二十多年人民公社历史的人，也许主观上是想退回到高级社的水平。但是，现实中这条底线是根本守不住的。因为资产量化之类的产权制度改革很快退到了初级社的水平。
其实，初级社的水平也是守不住的。因为很多公知学者认为共产党的土地革命、土地改革都是错的，破坏了农村地主富农所代表的先进生产力。华国锋以后不止一个领导人认为“初级社就搞早了，高级社不应该搞”，更不要说人民公社了；为什么当初不坚持巩固新民主主义秩序呢？
所以，很多知名公知至今还在宣扬民国时期的合作经济和乡村建设的先进性，甚至希望让金融资本下乡帮助农民组织起来，并最终成为国际金融资本扩张的微观基础。他们认为这样才能完全融入以美国为主导的世界资本主义体系，让中国扛起全球化的大旗。我国农村的发展如果被这样的思潮所引领，那就不可能再有什么集体经济组织的法律地位，只要有股份合作之类的组织形式为资本下乡提供载体就行了。至于土地和粮食的控制权，只要看看南美国家的农业大国巴西、阿根廷的现状就很清楚了。
4、改革以来对农村集体经济组织认识的反复
废除人民公社制度后，农村集体经济的组织形态没有了法律形式，没有了名分，成了没有户籍身份的编外“黑户”。基本特点是：
第一、没有合法的身份；
第二、职能职责被肢解；
第三、基本权益被剥夺；
第四、鸠占鹊巢，被村委会替代了。
但是，也不是集体经济就完全消亡了。几十年来，集体经济组织并没有完全消亡，只是一直在村民委员会组织的后面隐藏着。现实中一般都是以村民委员会的名义代表着农村集体，虽然职能职责和权益早已被有关政策和法规肢解或剥夺了，但法律上还承认土地集体所有制，名义上还是承认实行集体的双层经营体制。
在这个转变过程中，有一个理论上和宣传上用合作经济概念代替集体经济概念的过程。1984年我曾参加过一个全国性的“国际合作经济讲习班”，那时己经开始普及国际公认的农村合作经济的共识，即国际上公认的合作制基本原则。后来，我国农村发生了一系列由集体经济蜕变为合作经济，再蜕变为股份合作制的私有化进程。
在西方发达国家，合作制一般会趋向公司化。而我国在改革的过程中，也已经有多部法律反映了这一发展趋势。我国关于农村问题最高的某科学研究机构在2015年就建议制定专门的《农村集体经济组织法》，并以《国家智库报告》的形式提出：“集体经济组织应改造和完善治理结构，使之成为合乎合作制企业特征的企业法人”，“构建股份合作制的管理结构”，并且要在工商和税务部门进行登记。他们在报告中对于把集体制变为合作制再变为公司制的改革进行了理论论证，提出了具体的政策措施。于是就有了2017版的《农村集体经济组织法草案》，也有了2018年的“关于农村集体经济组织登记赋码工作的通知”的红头文件，要求只对完成产权改革把财产量化到个人的集体经济组织进行登记。
在现实的演变中，不论是由私有制向集体所有制转变，还是由集体所有制向私有制蜕化，合作制都可以成为这种变革的中间环节。将农村集体所有制蜕变为合作制，进而蜕变为股份合作制和公司企业，这是私有化改革的基本套路。
资源变资产、资产变股权、村民变股民，这样一变，集体经济组织就彻底变成企业了。股权再进一步多元化，社会资本可以进入，还要能顺畅流转进出。那么，社会资本进入并兼并股权就既方便又合法了，连20%的持股比例都不用，就完全能够控制农村的资源、资产了。所以，在他们的政策建议和起草的有关草案中，股权能够“顺畅流转”是一个不可缺少的重要的政策取向。
我们绝不是一般地反对合作制甚至股份合作制的经济形态，而是不能允许这种在法律上用合作制甚至股份合作制取代农村集体经济组织，为资本控制农业和农村资源提供法律保护和组织载体的立法取向。
5、改革以来集体经济组织地位演变的三个阶段
总体来看，农村改革以来，围绕集体经济组织的命运，在制度性法规建设上有着反复的探索和斗争。人民公社制度被废除后，农村经济体制被称为是以家庭承包经营为基础的双层经营体制，即土地集体所有，家庭承包经营。这是写入宪法的。那么，问题来了，这个集体所有要不要有一个组织载体？这个组织载体到底是什么？叫什么名称？围绕这一点，这种斗争经历了三个发展演变阶段。
第一个阶段，是探索重建乡村两级集体经济组织。
大体是上世纪八十年代到1992年之前。1983年政社分设以后，农村集体经济组织的名称、地位和功能都很不确定，进入了一个探索阶段。当时主导的倾向还是村级要建立村社合一的集体经济组织，名称最好叫村经济合作社；而乡级最好建立经济联合社，由联社兴办和管理企业（或农工商）总公司组织。这些探索的基础是当时大量存在的乡镇集体企业。
第二个阶段，是意图用其他组织形式取代农村集体经济组织。
大体是上世纪九十年代初到党的十八大以前。最初，社区性农村集体经济组织存在的必要性在與论上受到质疑和批判，后来在现实中其功能和权益陆续被各种政策法规所肢解，导致乡、村两级重建集体经济组织的尝试失败。而在九十年代前期，又掀起了一股农村集体企业产权制度改革的潮流，结果是大批乡镇集体企业被私有化，农村集体经济组织再一次失去了存在和发展的物质经济基础。在这种情况下，就有了一个新的问题，能不能用专业合作经济组织取代原来的社区性集体经济组织，但不再具有集体经济组织统筹和统一经营的功能？于是，最终出台了《农民专业合作社法》。
第三个阶段，是农村集体经济组织立法过程中的分歧和斗争。
大体是在党的十八大以后。多年的发展已经证明，专业合作社的存在并不能取代农村集体经济组织的地位和功能，而且很多专业合作社其实都成了大户强人组织的代名词。农村要走出小农经济的陷阱，特别是在脱贫攻坚的实践过程中，再一次证明农村还是要有社区性的集体经济组织。于是，农村集体经济组织的立法提到日程。但是，斗争也一定会在立法的过程中表现出来。这样，我们就看到了一个2017年版和2022年版的两个版本的草案，代表着不同的立法动机。
二
关于农村集体经济组织的本质属性
前几天看到老田讲概念的肯定性内涵和否定性外延问题，即是什么和不是什么。我很赞同。农村集体经济组织这个概念也是一样的。如果从定义的角度即肯定性内涵的角度来概括一下，我想至少可以明确以下各点：
1、农村集体经济组织是以农村土地集体所有制为基础，以农村社区为载体和范围边界的经济组织，具有经营性和社会保障性双重功能，是不同于公司企业、专业合作、股份合作等其他市场主体的特别法人。
2、农村集体经济组织是农村土地集体所有制的组织载体。
所以，它是我国农村社会主义公有制的实现形式和组织形态，是我国农村的基本经济制度。这是其他市场主体如专业合作组织、股份合作组织、公司企业组织等不能取代的。
3、农村集体经济组织是一种特别法人，因为它还对全体社区成员承担社会保障功能。
它的社会保障功能是通过落实成员的基本权利实现的。这些权利主要包括：土地承包权，宅基地使用权，在集体企业的就业权，参与集体的分配权，集体的教育、文化、体育、医疗、养老、救助等服务和福利的享有权。这个属性决定了社区集体不能以土地等集体财产对企业债务承担无限责任，不能破产。
4、农村集体经济组织的经营功能是通过基本经营制度（经营方式）实现的，其基本特征是统分结合的双层或多层经营体制。
这种经营体制基本可以分两大类：一类是集体与农户的双层经营；一类是集体与企业等市场主体的双层或多层经营。前者以均田制家庭承包为主，后者是以分工分业为基础的专业化经营。较高级形态的双层或多层经营，一定是集体的资产经营和公司等市场主体的企业经营的结合。前者是调整升级产业结构和总资产的积累增值；后者是从事具体的生产或商贸、服务等经营活动，追求的是劳动生产率和企业的经济效益。当农村集体经济发展到城乡融合的一体化阶段时，多级所有、多层经营的复合型体制和结构也必然会成熟起来。
5、农村集体经营体制的组织结构是A+X的结构。
这里A是社区集体，X可以是承包农户，也可以是合作社、股份合作社或公司企业等市场主体。这种组织结构会随着产业结构的升级和经济水平的提高，由简单的双层经营结构向多层的复合型结构转变。这种转变一般在村各自为战的情况下难以完成，需要有乡镇一级的统筹和联合才能实现。
但是，主张彻底瓦解集体经济的私有化政策取向，是把这种社区集体+公司企业等市场主体的结构，改变为A=X或A变成X的结构。本来是集体兴办企业，成了集体自己变成了企业。而在家庭承包经营的情况下，本来的双层结构就成了只有家庭一层的小农经济结构，没有了集体的职能职责。
这里还有一个重大的原则界线被模糊了，即农村改革到底是一种集体经济的承包制，还是还田于民退回到农业合作化以前的个体农业？如果是前者，那当然需要为农村集体经济组织立法；如果是后者，那就在个体农户的基础上搞个农民专业合作立法，并且要有利于土地的流转兼并。按照这样的演变趋势，集体经济组织A最终就被大大小小的X们取代了。看看我们的现实，各种市场主体都有了具体的法律规范，受到了法律的保护，如农民的专业合作社法、股份合作制条例、企业的公司法等等，只有农村集体经济组织至今没有专门的法律进行规范和保护。
6、集体经济组织在产权和分配结构上的特点，是社区集体内部财产权的不可分割性与企业等市场主体资产的可分割性和开放性；在分配上是集体组织内部的按劳分配与企业等市场主体的按要素分配的结合。
在集体经济组织内部，是封闭性财产的关系和基本保障+按劳分配的分配关系，绝不能允许存在股权和流转顺畅的问题。而在公司企业层面产权是可以开放、可以股权化流转的、分配上是按要素分配的，以适应市场经济环境。所以，农村集体经济在经营上是双层或多层经营，在分配上也是二次或多次分配的。在这个意义上，农村集体经济组织类似于一个微缩版的地方政府。这也是当初人民公社为什么要政社合一的原因之一。
根据以上几方面的概括，很显然，农村集体经济组织这个概念是有边界的，或者说其外延是不能随便扩大的，不能扩大到合作制、股份合作制甚至企业公司制上来。这就是以扩大概念外延的办法来偷换概念。2017版草案的本质就是用这种手法把集体经济组织蜕变为合作经济等其他市场主体。
三
新版《农村集体经济组织法》
草案坚持的原则底线
评价新版《农村集体经济组织法》草案，要坚持以下三个标准：第一，是否守住了集体所有制的原则底线；第二，是否正视了市场经济条件下的现实环境；第三，不能奢望一次解决全部问题，不要求全责备。
将农村集体经济组织改造为合作经济组织、甚至股份合作经济组织，是为资本改造农村提供法律依据，最终彻底瓦解农村集体经济组织，用共有制取代公有性质的农村集体所有制。和2017年版的《农村集体经济组织法》征求意见稿草案相比，新版草案坚守了底线，坚持了农村集体经济组织应该具备的基本原则。其中以下各点，我表示非常赞同。
1、新版草案明确了农村集体经济组织法的立法对象不是合作经济组织，不是股份合作社的原则。
如第二条：适用范围中指出：
办法所称农村集体经济组织，……不包括农村供销合作社、农村信用合作社、农民专业合作社等合作经济组织。
这就把农村集体经济组织与合作经济组织区别开来，避免了用合作经济组织取代农村集体经济组织的错误倾向。
而前一版草案恰恰是把两者混淆起来，抹杀两者的原则区别和法律界限，甚至把农村集体经济组织的名称统一为“集体经济合作社”、“集体经济股份合作社”等。在农村集体经济终止的有关条款中，前一版草案竟然把“不能按照合作制或股份合作制运行”作为集体经济组织终止的条件之一。这是在为农村集体经济组织向合作经济组织蜕化或农村集体经济组织本身公司企业化大开绿灯。这是在保护农村集体经济组织还是在瓦解农村集体经济组织？这不是要用股份合作制组织取而代之吗？
2、新版草案明确了农村集体经济组织可以是乡镇、村级和组级三种形式。
如第二条中：
本法所称农村集体经济组织，……包括乡镇级集体经济组织、村级集体经济组织、组级集体经济组织。
虽然这里没有明确三级之间的关系，但是，毕竟为乡镇一级的集体经济组织的发展留出了空间，今后可以通过“合并”的相关法律规定来解决。
相反，前一版草案中排除了乡镇一级农村集体经济组织存在的合法地位。如草案总则的第二条中：
本法所称农村集体经济组织，是指由原农业生产大队、农业生产队经改革、改造或改组形成的，具有集体所有、合作经营、独立核算、民主管理性质的村、组集体合作经济组织。
在这里，他们几乎连人民公社的历史存在都是不承认的。所以，只承认农业生产大队、农业生产队的历史存在，自然也就没有了乡镇一级农村集体经济组织的法律地位了。新版草案否定了这种历史虚无主义的做法，直接承认农村集体经济组织有乡镇级、村级和组级三个层次，在一定意义上还原了农村集体经济组织的产生和发展的历史本来面目。
3、新版草案明确了农村集体经济组织是以土地集体所有制为基础的，是以村组社区为载体组织起来的。
新版草案第二条指出：
本法所称农村集体经济组织，是指以土地集体所有为基础，依法代表成员集体行使所有权，实行家庭承包经营为基础、统分结合双层经营体制的地区性经济组织。
这里明确了农村集体经济组织的基本属性，即“作为农村集体土地及集体资产的所有者载体（习近平语）”，也明确了农村集体经济组织边界的地区性，以区别于其他类型的经济组织。为什么农村集体所有制必须要有一个特定的社区组织载体？因为这种集体所有制是一种社区公有制，而这种公有财产是不能分割到成员个人的。分割到成员个人就变成了按份共有的合作制或股份制了。
而在前一版草案总则第四条中，只承认：
农村集体经济组织是农村集体资产的管理主体，依法代表全体成员对农村集体资产行使占有、使用、收益和处分的权利，承担管理集体资产、开发集体资源、发展集体经济、服务集体成员等职责。
这样的规定把农村集体经济组织与合作经济组织之间产权关系上的区别完全抹杀了，农村集体经济组织也只是被成员委托的管理主体，而不再是集体土地及集体资产的所有者载体了。农村集体经济组织的产权主体属性和法律地位没有了，成为与产权私有基础上的合作制一样的组织了。
新版草案在这个问题的表述上虽然还可以进一步推敲，但毕竟比前一版草案有了很大的进步，承认了农村集体经济组织应该依法代表成员行使所有权而不仅仅是管理权了。
4、新版草案明确了农村集体经济组织是特别法人，不可以破产的原则。
这里的含义是农村集体经济组织有两种基本属性：经营性和社会性。经营性可以通过集体经济组织兴办企业的形式存在和发展。社会性可以通过集体经济组织兴办各种事业的形式存在和发展。所以其财产也分为经营性和非经营性。这是农村集体经济组织与一般公司企业组织、专业合作组织、股份合作组织、股份制组织等完全不同的。所以。农村集体经济组织不能像其他那些市场主体一样可以破产，这是由于它同时具有的社区型的社会性属性决定的。
5、新版草案明确了农村集体经济组织对所办的市场经营主体按出资额承担有限责任的原则。
草案的第六条，特别法人中规定：
农村集体经济组织可以依法出资设立或者参与设立公司、农民专业合作社等市场主体。设立的市场主体依法从事经营活动，享有相应市场主体的权力、履行相应义务，以其财产对债务承担责任。农村集体经济组织以其出资为限对其设立或参与设立的市场主体的债务承担责任。
这是一种以出资额为限的有限责任制，是为了防止农村集体经济组织因公司化而走向破产，是对农村集体经济组织的一种法律保护。
而前一版草案在第五条中规定：
农村集体经济组织以其合法取得的所有集体资产依法对债务承担责任。农村集体经济组织成员以其出资额或所持股份份额为限对本集体经济组织承担责任。
这种“以其合法取得的所有集体资产依法对债务承担责任”的规定，就是一种无限责任，是为集体经济组织最终破产挖的一个陷阱，也是农村集体经济组织企业化、公司化以后必然所要面对的严酷现实。
新版草案将其否定了，也是一个很大的进步。
6、新版草案明确了农村集体财产是不能分割到成员个人和集体土地所有权不得转让的原则。
见第六条：特别法人条款中规定：
农村集体经济组织以农民集体土地所有权为基础设立，集体土地所有权依法不得转让，农村集体经济组织不得破产。
同时规定：
集体财产依法由农村集体经济组织成员集体所有，由农村集体经济组织经营管理，不可分割到成员个人。
而在前一版草案的第四十六条中则强调：
农村集体经济组织可以按照依法、自愿、民主、公正的原则，开展集体资产股份合作制改革，设立农村集体资产股份合作经济组织，创新资产运营，建立‘归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺’的现代产权制度。
很显然，新版草案对前一版草案的集体产权改革进行了修正，这也是一个很大的进步。
7、新版草案在总则中明确了农村集体经济组织的职能职责。
新版草案在总则中就为农村集体经济组织的职能职责单列一条，具体列举了十三款。
农村集体经济组织依法履行下列职责：
（一）发包农村土地；
（二）办理农村宅基地申请、使用事项；
（三）合理开发利用、保护耕地等土地资源并进行监督；
（四）使用集体经营性建设用地或者出让、出租集体经营性建设使用权；
（五）组织开展集体财产经营、管理；
（六）决定集体出资的企业所有权的变动；
（七）分配、使用集体收益；
（八）分配、使用集体土地被征收征用的土地补偿费等；
（九）为成员的生产经营提供技术、信息等服务；
（十）为成员提供教育、文化、卫生、体育、养老等服务，或者对村民委员会提供服务给予资金等支持；
（十一）支持和配合村民委员会在党组织的领导下开展村民自治；
（十二）支持农村其他经济组织、社会组织依法发挥作用；
（十三）法律法规和章程规定的其他职责。
显然，新版草案终于重新开始强调要尊重农村集体经济组织依法具有的职能职责了。而这种职能职责实际上是农村集体经济组织依法应该享有的基本权益。新版草案在总则中加以明确是一个重大的进步。
而前一版草案并没有在总则中明确农村集体经济组织的职能职责，只是在第四章“组织机构及治理”的第三十条中原则性地列举了一些空话：
农村集体经济组织依法履行下列职责：
（一）保护、管理集体所有或者国家所有由集体使用的耕地、林地、草地、山岭、荒地、水面、滩涂及相关附属设施等资源；
（二）经营集体所有资产，实现集体资产保值增值；
（三）提供成员生产经营和生活所需的服务；
（四）协调成员之间的利益关系；
（五）建立健全集体资产经营管理、财务会计、民主理财、收益分配等制度。
很显然，前一版草案是漠视农村集体经济组织本应享有的基本权益的。因为在现实中，这些基本权益也早已被各种政策法规肢解了。
8、新版草案明确了农村集体经济组织的主管部门是县及县以上的农业主管部门，并负责注册登记等职责。
见第十条。集体经济组织不能由市场监管（原工商行政部门）部门登记，因为农村集体经济组织本身不是公司企业组织，甚至可以说不是完全独立的市场主体，因为它不能用集体的土地所有权为自己兴办的企业等市场主体的债务承担无限责任。
如果将目前有些地方政府把土地承包权纳入不动产登记的做法与新版的《农村集体经济组织法草案》对照一下，可以看出现实中政策法规的混乱和矛盾冲突。对土地承包权进行不动产登记，就是承包权的物权化，是在法律上正式承认土地的私有化。其影响不亚于春秋时期鲁国的“初税亩”（1）。况且，对土地承包权的管理首先是农村集体经济组织自身的职能职责，其次才是政府农业农村主管部门应该监督管理的职能，为什么要由国土资源部门来登记呢？这难道不是在国家管理层面继续肢解农村集体经济组织吗？
习总书记强调的农村改革的底线 | 图片来源：新华社
9、新版草案明确了农村集体经济组织的名称，即××乡××村“集体经济组织”。
见第二十二条，这很好。子曰：必也正名呼，名不正则言不顺。
而2017年的前一版草案第十四条规定：
农村集体经济组织的名称统一为：××县（市、区）××乡（镇、街道）××村（××组）集体经济合作社；完成股份合作制改革的，登记为：××县（市、区）××乡（镇、街）××村（××组）集体经济股份合作社。
这也是一个重大的原则问题，连名字都要改成“股份合作社”了，你还搞农村集体经济组织的立法有什么用？好在新版草案直接否定了这一条。
10、新版草案明确了当下集体经济的股权量化只是其成员的一种财产收益权的量化，是一种分配权，而不是物权化的股权。
新版草案称为“集体经营性财产收益权份额量化”。见第四十一条：经营性财产量化。
农村集体经济组织可以将集体所有的经营性财产的收益权以份额的形式量化到本集体经济组织成员，作为其参加集体收益分配的基本依据。
前一版草案在第四十六条规定：
农村集体经济组织可以按照依法、自愿、民主、公正的原则，开展集体资产股份合作制改革，设立农村集体资产股份合作制经济组织，创新资产运营，建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度。
新版草案基本否定了这一条。此外，前一版草案都用的是“资产”的概念，而新版都用的是“财产”的概念。这也是新版与前一版的一个重大区别。
11、新版草案明确了成员退出不能分割集体财产，只可给予适当补偿或保留一定的收益分配权。
新版草案第十七条规定：
农村集体经济组织成员自愿退出的，可以与农村集体经济组织协商获得适当补偿或者在一定期限内保留已经享有的财产权益，但是，不得要求分割集体财产。
2017版草案第二十八条规定：
自愿退出农村集体经济组织或丧失成员资格的成员，不得分割集体资产，可由合法继承人继承或经农村集体经济组织同意转让其股份，但农村集体经济组织应设置受让方占有股权的上限。
前一版草案允许有条件继承和转让股权。新版草案则避开或否定了这一点，但仍留有尾巴。
12、新版草案第三章是“登记、合并和分立”，而2017版草案是“设立和终止”。
二者有什么区别呢？似乎区别不大。但这里的重点是，前一版草案强调的是重新设立并登记，而这个重新设立的标准是是否进行了产权制度改革，资产是否已经量化到人。所以才有了2018年那个三个部委联合发文的农村集体经济组织登记赋码工作的通知。通知只提给完成产权制度改革成立股份合作社的所谓集体经济组织登记赋码，把没有进行产权量化改革的集体经济组织排除在外，这是从立法到行政执法联手围剿农村集体经济组织。而新版草案则否定了此类重新设立登记的问题。
四
几点修改和补充的建议
1、关于经营性用地的规定有矛盾
如第三十八条“其他农村土地的经营”，可以采用经营权出租、入股等方式经营。而第四十条的集体建设用地却与三十八条规定不统一。
第三十七条：集体财产
集体财产主要包括：
（一）集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等：
（二）……
（三）集体所有的教育、科技、文化、和旅游、卫生、体育、交通等设施和农村人居环境基础设施。
第三十八条：其他农村土地的经营
依法应当实行家庭承包经营的耕地、林地、草地以外的其他农村土地，集体经济组织可以直接组织经营或者依法实行承包经营，也可以依法采取土地经营权出租、入股等方式经营。
第四十条：集体经营性建设用地的经营
符合国家规定的集体经营性建设用地，集体经济组织应当优先用于发展集体经济和乡村产业，也可以依法通过出让、出租等方式交由单位或个人有偿使用。但是，这里又没有明确提是否可以采用入股的方式经营。
而以上三条的逻辑关系是：第三十七条是集体土地财产的总括。第三十八条是第三十七条中的一部分。依法不实行家庭承包的那部分土地，即“其他农村土地”，其中规定了可以出租、入股。那么，在逻辑关系上，这里的出租、入股应该也适用于第四十条的集体建设用地，因为集体建设用地也属于“其他农村土地”。而第四十条除了规定集体建设用地可以通过出让、出租的方式流转给单位或个人有偿使用之外，并未提及是否也可以采取入股的方式经营。应该说，第四十条不提入股的方式是正确的。但是在文字处理上出现了矛盾。
如果第四十条的集体建设用地包括在第三十八条的其他农村土地范围之内，那么，就会为集体建设用地经营权入股的方式留出了口子。入股即意味着丧失权益的可能，即经营权丧失。那么，这里应该明确提出不支持集体建设用地经营权入股的经营方式，或者包括第三十八条的所有农村其他土地，都不要提“经营权入股”的方式。
如果第四十条不包括在第三十八条的“其他农村土地”范围中，则应明确加以区分，以免造成误解和混乱。
2、关于财政支持
草案第四十九条是财政支持措施。此处的提法比较原则，缺少具体措施。建议增加要求地方政府制定财政周转资金支持农村集体经济组织发展的相关政策和具体措施。
用财政周转资金支持农村集体经济，一是公共财政应该承担的责任。现在的财政资金大都支持社会资本或大户了。二是要对每个集体经济组织核定一定的数额和一定的使用年限，到期归还后可继续周转，不能归还的不可继续使用。三是将来可以转为国有资产在集体经济企业中的股份，为走向城乡融合发展创造条件。此外，关于各种财政支农资金投入形成的财产，不论是经营性还是非经营性的，均应作为集体财产，计入农村集体经济组织的账目，由集体经济组织加强管理，并且应该明确不得量化到成员个人。
3、关于金融支持
解决集体经济发展的金融支持问题，要从两个方面考虑：一是恢复或重建农村集体经济的信用合作组织，既要有基层组织，也要有从地方到中央的信用联合组织。这是农村集体经济在市场经济条件下发展壮大、不被国际、国内金融资本控制剥削的根本保证。二，对集体经济兴办企业的商业性金融支持，只能用集体企业的资产进行抵押，不得用集体土地进行抵押。
所以，草案第五十二条：金融支持措施中，应增加恢复或重建农村集体经济合作金融和加强监管的相关内容。
4、关于股权质押
第五十二条“金融支持措施”中，集体经营性财产可以“股权质押”的方式，取得贷款支持等。
新版草案第四十一条中明确：集体所有的经营性财产是指本法第三十七条除第一、三项以外的财产。这就意味着第三十八条和第四十条所指的财产都可以适用于股权质押。这实际上为部分土地财产的私有化留了个口子。
建议将此款取消。
5、关于建立农村集体经济组织的联合会
国家应该像支持工商业者联合会那样，支持建立全国和地方各级的农村集体经济组织联合会组织，作为社团法人在各级民政部门登记注册。各级农村集体经济组织联合会为农村集体经济提供各种支持和帮助，维护农村集体经济组织的合法权益，为农村集体经济的发展保驾护航。
建议新版在修改完善时，在有关支持农村集体经济组织的条款中增加这一内容。
五
互动环节
老田：
张老师的研究深度跟一般学者相比确实深入很多，不只是关注理论问题，还特别联系政策与立法的实践，在后一个方面，还能够深化对主流的弯弯绕的认识。尤其在政策设计和论证方面与主流经济学家之间有很大的不同。
张老师在《我国三农领域的三大流派及其分歧》[2]的谈话中，有一个特别清晰的概括，是把现有的理论和政策论证分为三个流派：一个是完善新型集体经济，一个加快推进彻底私有化，一个是维持家庭分散经营。而占据主流舆论的一伙人，最喜欢走极端，要瓦解村社共同体的存在痕迹。
当前就是以杜润生门下的那一伙人的话语为主流，他们平时写文章，遮遮掩掩闹不清楚到底要咋样，但是，到了政策和立法阶段，就原形毕露。他们主要的努力方向就是解散集体经济之后，继续彻底瓦解村社。他们不只是要解散人民公社就算了，最终的目标是瓦解整个村社共同体。这个倒退，就比封建社会还要极端、还要原子化。
从总体上看，瓦解村社共同体的问题不仅在于经济上把农民变成一家一户的、消极的不合作状态，还有一个很核心的问题，就是把群众参与的秩序建设过程给瓦解了。农村社会失序、生产严重不足，大量妇女儿童被拐卖等问题，反映出普通劳动者不仅合作生产没有了，而且原来大家出于共同关心并通过舆论或各种共同体网络来生产秩序、提供安全保障的那种严密的共同体也没有了。
我们知道，公检法是很难深入到农村去的。不仅对农民如此，对城市的普通人来说也是如此。公检法服务和救济的可及性是非常差的，成本也很高。这样的状况，就变成了农民所说的“扁担没扎，两头打塌”的状态，村民共同参与的秩序生产没有了，公检法也基本上不服务他们。
我们最近看到的那些恶性案件像唐山打人案、铁链女事件和胡鑫宇案，展现出普通民众在生产和生活中遭遇的各种秩序困境。秩序生产成了没人守护的空白。这样的困境是共同的，一遇到这样的案件，大家都会认真关注，反应也很强烈，对这些问题及其背后状况也都很痛恨。这实际上反映了无论在农村还是城市，普通劳动者原来都参与的那个秩序建设过程，通通被瓦解了。从广义上来说，瓦解农村集体生产与技术合作，也跟这些案件呈现的一样，所以问题很严重。
美国有位学者叫杜赞奇，他说，晚清和民国政府在农村搞的基层政权建设是不成功的，是内卷化的，运作成本高同时执行力还很低。革命所依赖的那些基层组织代理人群体最后把农民得罪了，同时也不能给农民以公共服务或者其他提升，这两个方面都会造成农民的严重不满。
革命时代共产党为什么能够走出内卷化？还能够发动农民参与政治和秩序建设，参与合作生产，然后把自己的生产生活和安全问题、秩序问题都解决了呢？核心问题还是要实现群众的政治化。这个过程的努力，跟张老师说的瓦解村社的过程是相反的。
1980年代分田以后，是全面地从意识形态上，从组织上，从各个方面，对农民进行消极化、非政治化、非参与化、相互不关心的原子化改造。改造的结果就是，农民近乎丧失了一切，不仅没有可能提高自己的生产和生产技术，无法提高自己的生活水平，甚至连基本的安全与秩序生产问题，都陷于困境。普通人平时可能还没有这种感受，但是一碰到倒霉的时候，那就是到处求告无门。社区变得完全无力，完全没有办法帮忙，公检法很少会有及时有效的介入。
借着这样一个机会，请张老师来给我们讲一讲，在这方面也逐步深化认识，理解政治建设中颠倒反复的历史过程及其深刻内涵。
张文茂：
谢谢老田！老田刚才提到的一点我觉得非常重要——在我国想搞私有化的势力，在农村问题上有一个核心目标，叫做“解构村社”。就是把我们现在农村的社区结构消解掉，不光是集体经济这个组织结构，也包括村庄社区这个结构，都要彻底解构掉，把它原子化，城镇社区化。我曾写过一篇很短的文章，题目就是《“解构村社”是农村私有化的核心目标》[3]。
解构村社的办法是两条线：一条是从土地制度上，把土地集体所有制架空，把承包权股权化，然后演变为私有化；另一条是从组织形态上进行改造，就是对农村集体经济组织进行产权改革，资产量化到人，使集体经济组织变成按份共有的合作制、公司制的企业组织，然后资本就好进入了。最终将集体的经济功能与社区组织完全剥离，把农村社区变成和城市居委会一样的居民社区组织，集体所有制就最终瓦解了。
大家注意，他们的目标就是让农村社区不要再有集体经济组织的功能，不再是集体土地的所有者组织载体，更不要有统一经营的功能，而是一个跟城市的居民委员会一样的自治组织。城镇居民社区不具有集体财产组织载体的功能，没有集体资产的经营管理、统一分配的功能。主张搞私有化的人，在农村集体经济组织立法问题上，包括在这方面的政策选择上，目标就是在土地上千方百计推进私有化，在组织形态上要瓦解掉村社集体组织，最终让村社集体组织变成只有城镇居民委员会这种社区组织就行了。农村集体经济组织的财产权、经营权、管理权等等全都没有了。给谁了呢？给了打着股份合作社旗号的新型经营主体和社会资本，最终会被国际资本所控制。最典型的就是南美洲的巴西、阿根廷等国，都是活生生的案例。
问题一
农村集体经济如果不股份化，如何处理成员退出和加入的问题？前三十年如何处理这个问题的？
张文茂：
这个问题说起来不是三言两语能说清的。如果对改革前没有一定的历史知识，就不容易理解。农村集体经济组织在改革之前，处于国家二元结构和体制的条件下。那时，凡是退出农村集体经济组织的，去哪里了？大家想一想，一定是变成了非农业人口，也就是市民化了。有的是国家企业招工了，有的是部队或地方提干了，还有的上了大学，等着国家分配工作。所以，在改革之前，凡是退出农村集体经济组织的，都是同时由集体所有制进入了全民所有制这个体系，成了城镇居民，开始享受国家的各种保障。那时，没有人觉得退出农村集体经济组织失去了什么，反而是得到了更多的利益，在各项社会福利待遇上是往高处走的。所以，那时没有人会提出退出补偿的问题。
只有改革以后进入市场经济阶段，全民所有制企业变成了国有企业，招工也市场化了，大量农民进城打工却并不能转变为城市居民，这个问题才出现。进城农民长期离开了农村，却没有同时享受到城镇居民应该有的各种保障，比如说住房、医疗、养老等等。于是，我们的社会出现了一个几亿人的农民工群体，在城镇工作却不能市民化，身份是农民又不再经营土地。于是，这一群体如果退出集体经济组织，就意味着连集体的土地权益也失去了。所以，这个问题在现实中就遇到了很多矛盾，需要在实践中进一步探索总结，找到合理的解决办法。但是，绝不能靠把集体资产股权化，然后谁退出就把那份股权变现带走。这个就使集体经济完全变质了，是不能允许的。
所以，新版草案中，在涉及这个问题的条款中留了一点余地，就是退出时可以通过协商适当给予一定的补偿，或者允许在退出后的一定年限内仍然参与集体分配，仍享有一定的分配权。这样的规定是有道理的。
但是，最终解决这个问题的基本原则在政策设计上应该是什么呢？是人们退出农村集体经济组织的同时，应该享受到城镇居民所享受的各种社会保障，包括就业、住房、医疗、退休养老等等。要从这个角度完善相关政策。对于广大农民工来说，如果不能享受城镇居民的各种保障待遇，那就不要轻易退出原农村集体经济组织，丧失农村的保障权益。
问题二
农村集体经济组织与村委会是什么关系？
张文茂：
我个人的看法，在实践中还是应该提倡以党组织为核心，一个班子挂两个牌子，内部要有分工，但不要分家。要有集体经济组织，有管委会，负责集体经济的经营和管理。村民委员会负责社区自治和管理工作。在党组织领导下分工负责，不见得非要两套互相独立的班子。
在这个问题上，如果大家对人民公社制度进行过深入的研究，就会发现政社合一的体制在那个时期有它合理的一面。越是到农村基层，社区集体经济组织和村民自治组织的范围和边界越是重合，在这种状况下，刻意割开两者之间的联系反而使问题复杂化。所以，法律上对此类问题不宜做硬性规定，可以交由地方和基层来解决。
问题三
请问农村集体经济根据区域不同（或者其他维度不同）可以划分为哪些不同类型？
张文茂：
这个类型要看是按什么标准来划分。如果从它的组织原则和性质来说，基本上都是一样的。因为这些都属于特定的生产关系和社会性质在法律上的体现，都遵循一定的运行规则。如果连基本属性都不一样的话，就没法通过法律来规范了。但是在现实当中，由于不同集体经济组织的产业经济发展水平不同，主导产业和结构不同，地理区位和功能定位不同，它们的经营方式和体制，甚至市场主体的组织形式，会有很大差异，不能一刀切。
例如山东的蔬菜产区、南方茶叶产区、果品产区等地，家庭经营的优势就比较强，没有必要非得搞成大规模的生产组织。按照家庭经营的能力达到一定的规模，集体提供各项服务，就是集体和农户之间的双层经营。
山东有一个叫朱旺的村庄，它的村集体不但有自己的工业园区，有多个企业公司，而且它还有一部分农户搞海产养殖，这些养殖户有自己的专业合作社。它的经营体制很有意思。它是复合型的多层经营体制，有村集体经济组织，有公司企业，还有专业合作社，很和谐地组合在一起。
所以，不能在经营方式和或体制上千篇一律。城市近郊区、一般农村地区、农业产业化地区、山区半山区、生态保护地区等，都会有很大的差异，不能简单化照搬。
我在下去调研时，很少说你这里按原则应该怎么怎么样，那是很容易犯错误的。要根据当地的实际情况，了解产业基础、历史条件、地理区位，生态环境条件等等，综合考虑才行。但是组织起来走向集体化，应该是共同的原则。
问题四
包产到户以后，很多农民土地私有化观念特别严重，他们觉得自己承包的土地就是自己的私有财产。所以现在重新组织农村集体经济，是不是会有很多农民不愿意？而且，上一代在农村务农的很多都四五十岁了，而下一代基本上都向往城市工作，没有人愿意回农村继承土地产权。
张文茂：
一个方面，凡是农民对土地还非常重视并且也认真经营、而集体又没有新产业发展项目的地方，就不要轻易改变家庭经营的现状，不要急于否定家庭经营而向专业化经营转变，因为这种转变是有条件的。村干部不能为了好管理，就把农民的土地都收上来。如果没有新的产业做基础，这种做法是不对的，这个要警惕。
另一个方面，如果出现大量的农村人口和劳动力已经进入城镇、大面积土地无人经营的状况，那么，恰恰需要集体来对土地资源进行整理开发，重新选择新的经营方式。这个责任，应该由集体经济组织把它承担起来，否则，资本就会乘虚而入。
问题五
如果下一代人不愿意经营，可能倾向于把土地外包给社会资本或其它市场主体，这会伤害集体经济吗？
张文茂：
外包也不是完全不允许。在本村集体没有人再继续愿意承包的情况下，通过一定的程序，外包是允许的。但是这种承包要有期限，并且只是经营权，到期应该收回。它不会伤及土地的集体所有权。但是，如果大面积出现这样的村庄，那么，就应该考虑通过乡镇一级的统筹和联合来完善农业的经营体制，在集体经济的规模上就需要考虑村级集体经济组织的依法合并问题了。
问题六
农村集体经济仅依靠农业是很难带动乡村发展的。比如要发展教育、发展医疗，就很困难。而中国的通胀对农产品利润空间有严重的压缩，即农药化肥种子等农产品成本不断上涨，但是粮价一直不涨或者涨得很慢。而中国粮价本来就已经高于国际市场。在这种条件下集体经济怎么发展？
张文茂：
你这个问题提得很有价值，要专门讲的话，也可以单独搞一次讲座。但是，我这里可以先提出几个问题，你们先去思考思考。
一个是产业问题。农民光靠农业是不能致富的，特别是在集体不能控制流通环节的情况下。这背后是调整农业结构和整个产业链条的控制权问题，需要通过组织起来的办法加以解决。组织起来干什么？还是停留在农业生产环节吗？不是。首要的问题是确立自己的主导产业，是在一定地理区域内确立大农业中的主导产业和完善产业链条。这是所有地区都需要研究和面对的问题。
另一个是体制问题。单靠一家一户，不可能解决问题。单靠单独的村庄自己，就绝大多数来说也不可能解决问题。我的习惯说法是：户自为战不行，村自为战也不行。只有极少数村庄靠自己能够发展起来。但是就整体来说，靠村自为战是不行的。
所以，我提出的政策主张，是一定要由村级的集体经济往上延伸或拓展，发展到乡镇级的统筹和联合，发展乡镇级的利益共同体或产业开发共同体。这里的一个关键问题是，主导产业的确定不要局限在每个村，甚至不要局限在某一个乡镇，而是要有更高层次的统筹，包括市县级的产业政策的指导和布局。有些朋友喜欢提什么“一村一品、村庄企业化”，这些都是混乱的概念。所以，严格的说，农村集体经济真正发展壮大，一定要有村级到乡镇再到市县级的合力，才能解决问题。
所以，在农民的组织化问题上，我提出要解决两种组织化：一种组织化是以社区为单位的组、村、乡镇的集体经济组织形式，就是我们现在所说的农村集体经济组织。除了这种组织化以外，另一种农民的组织化，是按产业链条把农民组织起来，形成现代的产业化组织体系。这种产业的组织化，就需要从村级到乡镇级，甚至延伸到地方市县级与国有或大集体企业之间联合、融合。这是一个重大的问题。我把这个问题概括为：由村级经乡镇再到市县的城乡大三级体制。只有走到这一步，农民在产业竞争上处于劣势的问题才能解决，我们的国有和集体经济才能掌握产业的主动权，不受外资的控制。
这是一个重大问题。年轻人如果对三农问题的理论和政策研究有兴趣，我希望你们关注这个问题。不但要按照村社把农民重新组织起来，还要根据当地的主导产业发展的需要，把农民按产业化的要求组织起来。这是两种不同形态的组织化。
问题七
您在文章里提到集体建设用地的使用权入股问题，我有不同看法。我跟好多村书记都打交道，现在比较头疼的事就是集体土地的权力其实都被政府拿走了。是不是可以允许集体建设用地的使用权入股，以便于村集体可以跟更多的企业、更多的资本合作？我也知道您原来的担心，比如说它有负债的问题，还有地权流失的问题。但是这个问题要衡量到底是风险大，还是收益大？我个人比较倾向于还是要给集体这个权利。
张文茂：
我在前面其实提到过这个问题，但也没有太坚决地否定这一点。我的有些朋友也有不同看法，所以我认为这是可以讨论的问题。你如果仔细研究新版关于这个问题的条款——农村集体建设用地条款——有一个可以出让、出租的规定，但没有明确写可以入股。在前一条关于“其他农村土地”的经营中，却有可以出租、入股的提法。而集体建设用地是应该包括在“其他农村土地”之中的，这里的表述容易造成前后矛盾。
我曾经介入过前几年农村集体建设用地的改革试点，多少了解一些情况。有些问题和我们现实中面临的问题类似。比如村里想搞个企业，但是资金是个大问题。试点的一项重要内容是允许集体建设用地直接上市出让，包括这个新法草案中也写入了可以出让的规定。这意味着什么呢？过去发展产业都是国家把地拿走了，然后给开发商搞什么开发区，除了给农民一点土地补偿外，开发区怎么发展，跟农民没什么关系，这就是一个新的二元结构。但是，这个集体经营性建设用地政策法规明确以后，给农村开一个什么口子呢？就是合法的集体建设用地是可以出让的，可以拿到市场上挂牌交易变现，这就可以解决集体兴办企业的启动资金不足的问题，并且可以用这些资金与其他市场主体合作。
至于以经营权入股的方式合作，我个人仍不提倡这种办法。如果法律上非要开这个口子，我觉得至少应该对这种入股的土地经营权或者使用权要有年限的法律规定，我的意思是不要超过二十年。不要弄出个四五十年，六七十年，那也跟变相的私有化差不多了。你还可以查查土地管理法，关于集体建设用地，也没有提入股的问题。当然，这是我个人的看法，大家还可以交流讨论。
参考资料：
[1]张文茂，2017-10-11，《张文茂：农地改革和集体经济的几个原则问题》，乌有之乡网刊，http://www.wyzxwk.com/Article/sannong/2017/10/384294.html
[2]张文茂，2019-09-16，《张文茂：我国三农领域的三大理论流派及分歧——关于“三农”理论和政策问题的部分谈话记录》，乌有之乡网刊，http://www.wyzxwk.com/Article/sannong/2019/09/408140.html
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