——以“外嫁女”的村民权利屡遭剥夺为例
一
“村民自治”是我国自上世纪八十年代初开始实行的一项农村基层治理的重要政治制度，它直接来源于《宪法》的规定。我们来看1982年《宪法》第一百一十一条：“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。”这就是“村民自治”制度的宪法渊源。随后，全国人大常委会于1987年通过的《村民委员会组织法（试行）》第一条更是开宗明义地宣示本法的立法目的和立法依据：“为了保障农村村民实行自治，由村民群众依法办理群众自己的事情，……根据《中华人民共和国宪法》的有关规定，制定本法。”1998年《村民委员会组织法》正式颁行，虽经2010年、2018年和2025年三次修改，“村民自治”这项制度不仅没有动摇，相反在文字层面得到进一步加强。如2025年10月修改后的《村民委员会组织法》第二条规定：“村民委员会是村民自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督。”第四条规定：“村民委员会工作坚持中国共产党的领导，坚持和发展全过程人民民主，坚持自治、法治、德治相结合。”“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，领导和支持村民委员会行使职权；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。”
但是，这项重要的政治制度近四十多年来基本上没有得到落实，恰恰相反，许多村民委员会已经在“村民自治”的背景下把自己管理的村庄变成了“独立王国”，甚至是针插不进、水泼不进的“土围子”。
影响着“村民自治”这项政治制度落实的主要的破坏性力量，不是来自农村外部，而恰恰来自历来缺乏民主传统、又迟迟未能培育起法治精神的农村，特别是来自徒具民主决策、民主管理之名的村民委员会本身。
二
对于这个话题，不妨从“外嫁女”的村民权利屡遭剥夺说起——
“外嫁女”，是一个带有歧视意味的词语，专指农村已经出嫁他村或者外地的姑娘。许多年来，在一些农村，村民委员会剥夺“外嫁女”的土地承包权以及由土地承包权衍生出来的村民待遇的现象经常发生、普遍存在，这已经成为一种影响农村社会稳定的痼疾。
所谓“剥夺‘外嫁女’的土地承包经营权和衍生待遇”，是指某些村的村民委员会在本村的姑娘外嫁之后，不管她们的户籍是否迁出，也不管她们在外村、外地是否获得了稳定收入，就抽回她们的承包地。有的村子的土地全部集中起来流转给土地承包大户，村委会收取承包费后就不再向“外嫁女”发放土地流转金。有的村子甚至荒唐到连离了婚、仍在本村居住的妇女的承包地都收回，或者扣发她们的土地流转金。
这些村委会在做出这种非法之举的时候，有他们自认为“合法”的借口，这就是“村民自治”、他们的《村规民约》和“传统习惯”。他们不懂或者假装不懂的是，我国在农村实行“村民自治”制度不是让村委会搞“独立王国”，哪个村子都不是法外之地；他们的《村规民约》必须符合法律规定，而不能违背法律、超越法律；他们所谓的“传统习惯”，说到底无非是歧视妇女的陈腐观念，而这种陈腐观念绝不是村庄治理的合法依据，是与党和国家的法治建设理论和政策都是格格不入、必须加以摒弃的。
这些村委会的负责人（包括代表党领导村级工作的村支书）为了表明他们这种行为在程序上的“合法性”，也会“发扬民主”，召集村内党员和村民代表开会，或者让他们在已经拟好的书面决议上签字。他们不懂或者假装不懂的是，他们召开的会议、作出的决议大都非法。至于他们让党员和村民代表在事先拟好的决议上签字，则更是一种强奸民意、掩耳盗铃的假民主。
三
确实不能高估农村干部的政治觉悟、政策水平、法治观念甚至他们的道德信用。他们文化程度不高，几十年来狭隘的小农生产又禁锢了他们的眼界和境界，加之同样是小生产者的村民们的分散、懦弱，养成和助长了这些人狭隘、专横的品性。他们当中相当一部分人是借助宗族势力甚至其他一些不正当手段当上村支书或者村主任的，“一朝权在手，便把令来行”，肆意妄为、滥用职权是他们中许多人的惯常表现，如前所说的借口“村规民约”或者“传统习惯”剥夺“外嫁女”的村民权利，这是目前最为典型的事例。至于在村委会成立后几十年来的历史上，它的负责人如何专横跋扈、欺压群众，则可以举出更多的事例。比如，在当年面向村民收取“三提五统”的时候，在催工拉伕完成乡镇级农田水利建设任务的时候，在执行残忍的“一胎化”的计划生育政策的时候，他们是怎样随口发布收费和“罚款”标准、用村里的大喇叭骂叫连天，甚至闯进农户家里牵走拴在树上的牛羊、搬走炕上的粮食的。在农村“三提五统”、拉伕出工、计划生育政策已经废止后十余年里，村干部手中能够掌握的权力资源，也就只剩土地承包和土地流转金的分配了，他们很自然地要在这仅剩的领地里“大有作为”。当然，就生命个体来讲，今天的村干部已经不是曾经的村干部，但是，他们粗暴对待与自己同样是农民的态度却“文脉”未绝。
1963年毛主席批示推广的“枫桥经验”的最大特点是“矛盾不上交，就地解决”，而创造这项先进经验的就是当年浙江诸暨县枫桥区（今为乡镇）的基层乡村干部。而今天的某些村干部恰恰是农村里社会矛盾的制造者，恰恰是他们的不法之举造成了村民的投诉、上访。
还需要注意的是，这种现象之所以比较普遍地发生、长期地存在，与基层乡镇党委和政府对村民委员会工作的监督、指导不力有着很大关系。面对由此引发的群众投诉、信访案件，有些乡镇干部或者熟视无睹、麻木不仁，或者手足无措、上推下卸，他们给出的办法充其量是告诉上访的村民“去打官司”，而不是旗帜鲜明地依照法律规定履行对村委会的监督、指导职责，制止和纠正某些村干部的不法行为。
四
既然乡村干部们往往把“打官司”当做解决矛盾的灵丹妙药，这一段文字就专门谈谈这个话题。
运用“打官司”的方法解决矛盾，看似是一种最稳妥的途径——法院判你赢，你就赢，判你输，你就输。但是，“打官司”要消耗财力和漫长的时间，并且不能从根本上普遍地解决问题、消除矛盾，相反地更加造成严重的对立。“一年官司十年仇”的民谚，说的就是这种情况。去法院“打官司”如同病人去医院做手术一样，针对的只是个别患者，解决的只是局部的、个别的问题，这不是治本之策。面对这类矛盾，动辄让群众“去打官司”，就是将矛盾上交，既违背“枫桥经验”的精神，也是自己懒散懈怠和无能的表现。
化解社会矛盾的根本方法不是“打官司”，这个道理两千多年前的孔夫子已经讲过。孔夫子曾讲：“听讼吾犹人，但使无讼乎!”像村委会剥夺“外嫁女”村民权利这样的事件，其非法性是非常明显的，对这种行为的性质并不难做出判断。这就像车辆行驶在道路上，是否按照标线行驶、是否闯了红灯一样，司机本人就能够做出清晰的辨识，每台车辆是否违章并不需要都由交通警察出面认定。
村委会剥夺“外嫁女”村民权利这样的案件，不能通过一起一起的“官司”由法院来辨明是非、纠正错误，完全可以通过乡镇党委、政府加强对村干部的教育，加强对他们的工作的指导和监督来解决；而加强对村干部的教育，加强对他们的工作的指导和监督，都是有法律依据的，这是乡镇基层党委和政府的法定职责，而不是越权干预“村民自治”。只有积极地把这一职责履行好，才能够把法律规定落到实处，帮助村干部养成依法办事的习惯，提高他们的思想觉悟和政策水平，纠正他们滥用职权的恶习。这才是具有普遍意义而不是头痛医头、脚痛医脚的治本之策。
五
根据宪法，在我国，作为国家权力机关的人民代表大会是一直设到最基层的乡镇一级的。乡镇一级的人民代表大会与县、省级人民代表大会一样，都负有在本行政区内“保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行”的职权。像村委会剥夺“外嫁女”村民权利这样普遍发生、长期存在的问题，乡镇党委完全可以依照法定程序向乡镇人民代表大会提出建议，由其讨论表决形成一个决议，在全乡镇普遍执行；乡镇人民代表大会也应当敏锐地关注到此类普遍性问题，积极地行使宪法赋予自己的法定职权，而不是只当一个被虚置的“空壳子”。
发挥乡镇人民代表大会的宪法职权，这也是依法治国、依宪治国的题中应有之义。但是，大概是由于根深蒂固的脱离群众的“官僚化”的影响，乡镇党委已经忘记了它的存在，它自身也不知道在本行政区内如何行使“保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行”的职权。
所以，基于以上种种，“村民自治”为什么演变为“独立王国”、“土围子”，也就不难理解了。
六
1982年国家在把“村民自治”制度写进宪法，又依据宪法制定《村民委员会组织法》赋予村民委员会“民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督”等职能的时候，对农村的民主建设给予了很大的期望，把这项制度当做推进整个社会民主建设的“试验田”。但是，农村并没有担负起这一重大历史使命。究其原因，就是上世纪八十年代初农村人民公社和生产大队、生产队集体经济体制在事实上的瓦解。
集体经济瓦解了，代之以一家一户的分散的个体劳动、个体经济。集体经济时代，公社社员们在生产队、生产大队里集体劳动，并在集体劳动中结成了彼此依靠、团结协作的关系。生产集体安排、困难集体克服，在此基础上产生了集体民主，生产小队长、大队长都由社员们民主选举产生，生产队的生产怎么安排、口粮怎么分配，也都由社员会议集体讨论决定。而在集体经济瓦解后的个体经济时代，单个的家庭作为生产单位在遇到生产工具短缺、劳动力缺乏，无法凭一家之力土地深耕、农田灌溉的时候，求助于谁？只能求助于与自己有血缘关系的亲属。于是，农村里以血缘为基础的宗族势力获得了抬头、发展的机会，并展开争夺村级政权组织——村党支部和村委会的激烈角逐。在这场角逐中胜出的大的宗族把持了村级政权之后，还指望这种带有浓厚封建色彩的以私有化生产为基础的宗族势力能够真心实意地贯彻实行“民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督”，无疑是望梅止渴。这大概是改革开放的倡导者和追随者所没有想到的。
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