负担在基层 根子在上面 减负需联动
——关于深入推进基层减负的调研报告
中共桃源县委办公室
为全面掌握全县基层负担情况，探索切实可行的减负举措，2023年11月中旬至12月上旬，由桃源县委办牵头，从县政府办、县纪委监委、县委组织部抽调人员，组建基层减负工作专班，深入乡村两级开展调研。
一、走基层、察实情——摸清基层负担重在哪里？
专班成员认真学习了上级基层减负文件会议精神，并通过现场走访、座谈交流、问卷调查等形式，对全县28个乡镇（街道）开展了调研，其中重点选取5个乡镇（街道）、19个村（社区）开展了“解剖麻雀”式调研，听取了两级书记的情况介绍、对策建议。从调研情况来看，基层负担问题种类繁多、形式多样，其中基层表现突出、干部反映强烈的主要有“八座大山”：
一是“文山会海”反弹回潮、隐形变异。虽然“两办”对文件会议进行了总量管控、严格把关，但通过调研发现，文件方面，相关部门存在不发“红头”发“白头”，不发正式文件发便函等现象，文件数量依然较多。据某某乡镇（街道）初步统计：1-11月通过协同平台收文2615个，其中需要书记阅示的858个，平均每个工作日接近4个；还有部分单位统筹协调不够、文件反复修改，导致一文多发现象。比如，9月15日，县市场监管局印发《关于开展“两节”前特种设备安全隐患排查的通知》，县文旅广体局又转发《关于开展“两节”前特种设备安全隐患排查的通知》；12月7日，县市场监管局先后三次下发《关于开展岁末年初特种设备安全隐患排查的通知》，后两次均备注“以此份为准”。会议方面，虽然全县性会议有所下降，但相关县级领导和行业部门召开的协调会、调度会较为普遍。据某某乡镇（街道）不完全统计，1-11月，收到上级会议通知约470个，其中需要书记参加的约180次，几乎每个工作日都需要安排时间参加上级会议。
二是资料台账重复下达、多头报送。一方面，部门间统筹联动不够，同样内容、不同格式的资料需要基层多头报送。比如，据某某乡镇（街道）反映，针对消防安全工作，应急、商务、文旅、民政等多个科局均要求开展检查、报送资料；针对防溺水工作，教育、妇联、团县委均要求报送包保台账，内容相差无几；针对自建房方面，住建、自然资源等部门的“全国农村危房改造信息系统”“农村房屋安全系统”“湖南居民自建房安全专项整治管理平台”均要求录入资料，需重复上户采集。另一方面，大部分总结、台账、表册等资料既要交电子档、又要交领导签字盖章纸质档，部分偏远乡镇（街道）往返县城耗时耗财，有的偏远乡镇（街道）往返县城需要半天时间。再一方面，部分资料填报量大、要求时间紧，有些甚至上午发通知，下午就要求报送，还有部分台账的格式要求多次更改，基层疲于应付。比如，据某某乡镇（街道）反映，12月7日上午接到县消防大队通知，当天下午4点前就要求报送今冬明春消防工作相关资料，并将资料报送情况与考核挂钩；据某某乡镇（街道）反映，县乡村振兴局《农村户厕问题摸排整改工作台账》前后修改6个版本；据某某乡镇（街道）某某村支部书记反映，今年前11个月，就用了约5箱共40包约2万页打印纸，平均每个工作日接近100页。
三是督导检查改头换面、应接不暇。虽然“两办”督查室明确要求督查检查事项提前报备、纳入计划，各单位不得擅自开展，但相关部门以调研、指导、督导等名义到乡镇（街道）开展工作检查的情况依然偏多，有时就算工作很忙，为了不“得罪”领导，也只能挤出时间陪同，耗费大量精力。据侧面了解，某某乡镇（街道）一天之内先后迎接农业、乡村振兴、安委会等3个部门前来开展检查、调研等活动，县农业农村局粮油站和经作站、乡村振兴局督导迎省检和改厕验收均是同一天不同工作分两批前来。此外，在文明创建、乡村振兴等任务集中期，由于上级调研督导多，陪同任务更重，甚至连班子会都开不齐。
四是打卡留痕摆拍作秀、群众反感。通过调研发现，许多工作都需要现场拍照留痕作为迎检资料，不仅耗费精力，而且很容易引发群众反感。比如，文明实践、平安建设等多项工作都要求干部身穿红（蓝）马甲在街头、路面开展志愿服务活动，而由于精力有限，有些只能走马观花，部分群众觉得“干部一天到晚没事干，穿着马甲在街上晃悠”。其中，在文明实践工作中，乡镇（街道）实践所、村（社区）实践站每月必须开展理论宣讲、市民教育、健身活动、文艺活动、科普宣传5大类文明实践活动各1次以上，且均需拍图留痕；在综治工作中，要求网格员一日一巡查，并对发现的问题上传照片。再比如，开展安全生产、食品安全等检查工作量较大，需要到辖区每家加油站、鞭炮店、酒店餐馆现场察看，往往拍几张照片、看几本台账就了事，“赶场式”“摆拍式”检查也让群众觉得实效不大。
五是订刊观影类多量大、耗财费时。在财政压力较大的情况下，书刊、报纸、电影票征订成为镇村两级一项较大的经济负担，并且许多刊物订而不用，往往没拆封就当废纸处理。比如，据某某乡镇（街道）初步统计，2023年先后订购《中国应急管理报》《法治日报》《老年养生保健天天读》《新湘评论》等刊物，以及《八百矿工上井冈》《何叔衡》等电影共28类，费用约55万多元，其中非党报党刊约17类；另外，某某乡镇（街道）2023年订购刊物、电影共33类，费用27万多元。特别是大部分乡镇没有影院，部分偏远乡镇往返县城观看电影往往需要占用多半天时间。
六是阵地建设“劳民伤财”、闲置荒废。通过调研发现，部分职能部门要求镇村两级建阵地、挂牌子、制度上墙、设独立办公场所，并作为检查考核内容，导致镇村两级办公场所难以满足、“牌满为患”。据初步统计，全县共有22个部门要求乡镇（街道）建阵地75个，其中有66个要求独立场所；有12个部门要求村级组织挂牌27种。阵地场所建设不仅需要投入较多财力，并且部分阵地实际使用率不高，形成闲置浪费。据调研了解，仅武装部就需要在村（社区）设立武装部办公室、民兵应急排办公室、国防教育室、器材室、兵役登记站、青年民兵之家等6个阵地；再比如，每个乡镇（街道）设立新时代文明实践所至少需要投入1万元、每个村（社区）实践站至少投入5000元以上，而大部分未发挥太多效用。
七是电子政务各自为政、泛滥之势。电子政务本应便利基层、服务基层，但实际工作中，因强制要求推广、滥用积分排名等情况，让电子政务成为基层的新负担。据初步统计，目前推广到乡镇的APP、微信小程序有湘易办、道交安、河林田长巡护、反电诈、中流击水（退役军人事务局）等20多个，不仅下达了下载、注册任务，还要求定期登录使用、录入信息。比如，道交安每天需登录使用，并上传2条以上信息；河林田长巡护系统，村级“三长”每周均需要开展巡查、上传信息；中流击水每天需要登录使用、转发点赞等。同时，有些APP白天使用量大、网络不顺畅，干部只能半夜加班上传信息。比如，“湖南居民自建房安全专项整治管理平台”由于白天卡顿，只能半夜三更守着系统录入数据。最后，微信工作群类型繁多，查收、回复各类群消息耗时耗力。比如，某某乡镇（街道）党委委员、政法委员共加入26个微信工作群，某某乡镇（街道）某某村（社区）妇女主任共加入29个微信工作群，分别涉及平安建设、武装、乡村振兴等工作。
八是属地管理无限放大、有苦难言。部分单位以属地管理之名，向乡镇（街道）下压任务多、指导完成少，基层完成难度极大。比如，市场主体培育方面，2023年分配到乡镇（街道）的任务共有7038家，平均每个乡镇（街道）250多家，许多乡镇层层下压到村、到组，动员村组干部及亲友注册，有些群众甚至不知情就当上了“老板”，并且还存在信息泄露风险；新农合征缴、秸秆禁烧等工作方面，对乡村两级下指标、排名次、纳考核、抓罚款等简单粗暴的手段用得多，进行业务指导、谋划有效措施相对不够。
二、挖病根、找症结——找准负担过重根在哪里？
2019年3月中办印发《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》以来，五年减负之路虽然取得一定成效，但基层依然感觉负担越来越重。对此，专班成员通过归纳总结、深入分析，认为基层负担过重，主要是有以下五个方面的症结和根源：
（一）从政策层面来看，部分上级要求与基层实际存在错位。
部分政策虽然出发点是好的，但在某些细节方面与基层实际还不尽相符，导致政策在基层“水土不服”、难以推动落实。比如，2019年6月，市政府下发《关于重新划定高污染燃料禁燃区的通告》，将木塘垸镇6个村（社区）划定为高污染燃料禁燃区，仅1个社区未划入。按照相关规定，高速公路环线外延1公里为禁燃区，而该镇6个村（社区）均只有不到10%的农户在禁燃区实际范围，另外90%的农户被“一刀切”划入，不够科学，特别是由于液化气、天然气成本较高，导致群众接纳意愿低、政府控煤阻力大。再比如，对于秸秆禁烧政策，由于秸秆无法处理、禁烧后虫病害增加，群众普遍反感；对于政务APP推广，虽然初衷是为了便民，但在农村留守老人居多、需求度不高等现实情况下，硬性下达指标，给乡村干部带来不小压力。
（二）从政绩观念来看，部分单位出现偏差，存在本位主义思想、唯上不顾下倾向。
减负之所以难，根子还是本位主义思想严重，都强调本部门、本行业工作的重要性，都在基层找“存在感”，都希望基层多来对接汇报，都热衷于完成上级下达的任务，而忽视基层的实际情况。有时为了确保本部门工作争先进、出经验，将中央和省委、市委、县委关于基层减负的要求抛诸脑后，许多非中心工作也热衷于打通知、发通报、搞排名、抓调度，用基层的“辛苦指数”换来本部门的“较高分数”。
（三）从考评机制来看，部分考核“指挥棒”沦为部门“赶牛鞭”。
虽然绩效考核方案已经明确了考核指标、事项和计分原则，但在推进工作过程中，有些部门单位滥用绩效考核“指挥棒”，把“纳入年底绩效考核”作为“尚方宝剑”，随意放大考核权限、考核细则，动辄“恐吓”基层，将平时报送资料材料、落实临时性任务等工作情况作为考核依据，使得基层对于部门下达的任何工作都不敢怠慢。
（四）从基层自身来看，责大权小、事多人少，“一根针难穿千条线”。
镇村两级是基层治理的“神经末梢”，是各项工作的最终落脚点。但在现行机制下，资源配置倒挂，承担事务最多的乡村一级，却是人财权最弱的一级。优秀人才通过遴选、借调等途径流向上级机关，工作经费需要找上级部门讨要，许多权限下放不到位等等，导致基层如牛负重。
（五）从规定执行来看，基层减负“硬性规定”时常“柔性落实”。
基层减负并不是一个新概念，近年来，从中央到省、市、县，各级相继出台一系列关于精文简会、整治“文山会海”、规范督查考核的硬性规定，但各级对于“基层减负”往往是“平时挂在嘴上，忙时放在边上”，有时为了更好推进工作，未严格执行减负规定要求，让基层减负沦为“纸上减负”“数字减负”。
三、开方子、提对策——探寻减负降压路在哪里？
调查研究的根本目的是找准办法、解决问题，结合政策要求和基层实际，就推进基层减负提4个方面的对策建议。
（一）“解铃还须系铃人”，减负降压必须以上率下、上下联动。
一是领导带头示范。县级领导、县直单位和各乡镇（街道）主要负责人带头学习领会习近平总书记关于力戒形式主义、官僚主义的重要论述，带头树立和践行正确政绩观、发展观、权力观，带头将基层减负各项要求贯穿工作始终。
二是积极向上呼吁。对于上级纳入考核、县级无权整治的APP推广应用、志愿活动、学习任务等方面负担，积极向上反映呼吁，争取将不切合基层实际、不利于工作推进的负担，从源头上规范、精简。
三是推进上下联动。主题教育期间，上级明确将“文山会海”、政务APP过多过滥等形式主义官僚主义问题，列入“表现在基层，根子在上面”需上下联动的问题清单。可以以主题教育期间开展上下联动整改整治为契机，借用上级权限和力量，解决一批自身难以破解的基层负担问题。
（二）“强化制度刚性执行是最好的保障”，减负降压必须细化制度、落实制度。
一是推进减负措施更加细化量化。全面梳理中央、省、市、县各级各类减负措施，结合桃源实际进一步细化、量化、实化各类精简文件会议、检查考核的举措，让上级减负措施更好地在基层落地见效。
二是推进上级政策更接地气。在政策制定过程中，通过座谈、书面等方式，广泛征求县乡村三级的基层意见，认真研讨吸收有效建议，让政策更接地气、更贴人心，让政策要求在基层落实更顺畅、无堵点、有实效。
三是推进减负要求从“纸上”落到“事上”。各级各单位深入学习、严格执行中央《关于深化拓展整治形式主义为基层减负工作的通知》和省委整治文山会海“十二个不得”、市委改进文风会风规范调研接待“十条措施”、县委严明会风会纪“十条规定”等文件精神，真正让基层减负从“文件”走向“实践”，不让制度制定和具体落实“两张皮”。
（三）“绩效考核‘指挥棒’不能偏”，减负降压必须精简考核、优化考核。
一是指标要突出重点。在立足实际、突出重点的基础上，持续为考核指标体系“瘦身”，重点围绕党的建设、高质量发展、“十项提升工程”“五个现代强县”等重点领域，构建科学完整、精简务实的考核体系。
二是计分要科学优化。根据乡镇（街道）的面积大小、人口数量、财力状况、工作重心等基础情况，实行个性化、差异化考核打分，既不让客观条件、工作基础好的乡镇（街道）毫无悬念和压力，也不让相对较差的乡镇（街道）毫无希望和动力。同时，根据指标性质科学调整计分方式，对党的建设等常规类指标实行排名计分，对招商引资等定量类指标实行目标计分，实现差异化考核。
三是考核要公正公开。各考核责任单位要严格程序、严肃纪律开展绩效考核工作，做到过程全公开、结果有公示、异议可申诉，确保考核结果经得起实践检验，真正让考核对象信服、干部群众认可、县委县政府满意。
（四）“基层减负不会一蹴而就”，减负降压必须动态监测、跟踪问效。
一是加强减负监测。按照省市统一部署，全面推广应用文会智治平台，线上监控基层文会情况。同时，借鉴“营商环境工作监测点”经验，在全县选取2-3个乡镇（街道）和村（社区）作为基层减负监测点，抓好数据收集、整理分析、情况监测。
二是定期清查梳理。定期听取、收集全县各乡镇（街道）基层负担情况，对新情况、新现象、新表现进行动态式、滚动式清理整治，防止各类负担“此消彼长”。
三是严格监督管理。将基层减负工作列入督查检查计划，由“两办”牵头，采取“四不两直”的方式，对各部门落实各项减负措施情况进行深入督导。开设基层减负匿名投诉举报渠道，及时受理、核查、整治。
备注：各乡镇（街道）、村（社区）情况不尽相同；部分数据、要求无规范统计台账，仅凭干部个人回忆或翻阅工作日志；由于部分数据指标、任务要求动态调整等因素，个别数据、情况可能存在误差。
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