最近一个时期，山东合村并居拆农民房子，引发大量民怨，引起社会关注。实际上，近年来全国类似山东合村并居引发民怨的基层治理实践屡屡发生，屡禁不止，其中一个根源在于城乡建设用地增减挂钩制度。本文为北京师范大学董磊明教授2019年6月所写。董磊明教授提出的问题值得重视。
近年来，国家出台了允许部分贫困地区跨县、跨省流转交易土地节余指标的一系列政策。这些政策促进了土地节约集约使用、为扶贫搬迁工作筹集了部分资金，对支持脱贫攻坚起到了积极作用;同时，在执行中也出现了问题与偏差，最突出的反映在农村集中居住、整治“空心房”、殡葬改革等方面。
一、问题与偏差
最近我们在江西、江苏等地的调研中发现，有些地区为实现增减挂钩节余指标最大化，在“整治空心房”、推行集中居住、殡葬改革等工作中出现了片面扩大整治范围、工作方法急躁粗暴等问题，带来较大负面影响，一些执行偏差引起群众强烈反对，给社会稳定带来了较大的风险隐患，亟须引起高度重视与解决。
(一)、集中居住与整治“空心房”
推行农村集中居住、整治危旧土坯房工作初衷是为了推进城乡空间优化和土地综合整治，保护基本农田，推进乡村集约建设，改善农村人居环境，整治村容村貌，促进城乡基本公共服务均等化。但江苏、江西某些地区在执行中推动农民集中居住与整治“空心房”工作出现了层层加码片面扩大、工作方式简单粗暴、土地复垦率低等问题。
1、层层加码、片面扩大整治范围。江西省出台的“空心房”整治工作方案明确要求拆除危旧土坯房，对于可以修缮继续居住的房屋则给予一定补偿进行修缮，但在实践中部分干部为完成“任务指标”，片面扩大整治范围，将一些主体完好、适宜居住的土坯房列入空心房，强行拆除。部分干部为规避责任追究，在向基层下发文件布置任务时严格按照上级要求，但在开会向乡村干部口头传达时，罔顾中央文件精神，片面扩大整治范围，导致部分乡村干部为完成任务不得不将一些本可修缮的房屋列入拆除项内。
2、要求过急、方法粗暴。苏北某县为推行集中居住，强制收回农民宅基地，将农户全部搬迁集中在大楼居住，甚至还出现了部分农民因旧房拆除、新居未安置而居无定所。江西为完成土坯房拆除任务，面对一部分不配合完成土坯房拆除的村民，部分地方干部采取变相强制办法，如带领公安执法人员到拆房现场进行“威慑”，在协商不成时以“偷袭”方式指挥挖掘机进行拆房作业等。对于部分有老人单独居住的土坯房，有部分干部以《某市农村老人居住危旧房专项整治工作指导意见》为由，违背老人居住意愿，强行要求老年人与子女共同居住，以使有人居住的房屋变成“空心房”;还有些干部以已与老人子女达成协议为由，在老人外出时强行拆除房屋。这些方法急躁冒进粗暴、方式简单的做法，引起群众极大不满。
3、补偿过低且迟迟不到位。根据公开报道，江西省内增减挂钩节余土地指标交易价约为17万元/亩，而补偿给被拆房屋农民的补偿价格约为2.7万元/亩(40元/平米)，这一定程度上充实了部分县区政府的财政资金实力，但相较于给予农民的补偿，明显与民争利。有的地方自2018年以来，被拆除旧房的农民至今未能领取到40元/平米的拆房补偿款。
4、土地复垦率低。有关部门出台土地增减挂钩办法本意是集约节约使用土地、保护耕地红线。但在实践过程中，部分地方在完成“拆旧”任务后，“复垦”工作没有实质性进展，土坯房拆除后原宅基地变为荒地，复垦率较低，导致不少土地被荒废。
(二)、殡葬改革中的问题
殡葬改革本意是积极推行火葬，改革土葬，节俭办丧，既践行文明简朴的殡葬礼俗，又可节约集约使用土地。但在实践中出现了诸多问题。
1、“一刀切”指标化严重，片面追求指标。2018年，江西省某市推展殡葬改革，提出2020年底全市火化率达到100%，但2017年江西全省火化率仅到达35%，民众对火葬的接受度仍然偏低。在尚未得到民众认可，移风易俗并未完成的情况下片面追求极端指标，工作冒进。为追求指标，部分执法者甚至在未征得群众同意下毁坏坟墓。
2、配套设施未配备齐全，民众接受度较低。在大力推行殡葬改革的同时，配套设施始终落后。由于部分城市规划较为混乱，公墓屡屡转移，不符合国人“安土重迁”、“入土为安”的丧葬理念;部分公墓远离城区，配套公共设施(如公路、打扫清洁等)尚未完备;葬在公墓有一定时间期限，其中法律并未规定具体时间。
3、工作冒进，方式野蛮。在殡葬改革工作中，有些地方未能充分向群众宣传殡葬改革的意义与流程，在群众接受度较低时，使用强制执法手段推进殡葬改革工作，引发民众较大反感。在指标化管理下，部分基层干部只能强行推行火化，工作冒进，“执法队员抢尸体”的情况频频出现。为防止土葬出现，某地级市短短一个月就收缴焚烧、强行起棺将近5000余起，且多以公职威胁、武力恐吓等方式胁迫群众，且用焚烧、拆砸等极端手段震慑群众，此种错误做法极易引发干群冲突，却被作为经验在全省推广。
二、影响和危害
江苏、江西等地在集中居住、整治“空心房”和殡葬改革中存在的问题存在一定的普遍性，且有愈演愈烈的倾向，任其发展下去，将会制造越来越多的不稳定因素，严重侵蚀党的执政基础。
(一)、严重损害党和政府形象。在拆除土坯房中的强制执法，冒进式执法，殡葬改革中强行破坏坟地、强行起棺等做法，不仅违背人民群众的基本道德观念，还有悖于基层干部的伦理道德，此种冒进式、粗暴式执法极大损害了党和政府的公信力，将政府置于群众、甚至基层政府的对立面，增加了脱离群众的危险，使政府的合法性、公信力受到挑战，加剧了社会矛盾。
(二)、损害人民群众正当权益。拆除“空心房”过程中的片面扩大整治范围将一批主体结构完好、本可继续居住的土坯房强制拆除，损害了人民群众的正当财产权益，且对当地群众生活带来极大不便，如一些用于饲养牲畜、存放农具的附件土坯房建筑被强行拆除后，大型牲畜无处圈养，农具、柴草无处堆放，对农民群众的生产生活带来极大不便。
(三)、破坏社会公序良俗。丧葬过程中虽然有部分是封建迷信和铺张浪费，但是也有部分是中国传统文化的重要组成部分。殡葬改革过程中粗暴推翻传统丧葬体系建立起的社会规范，又未能倡导建立新的丧葬过程与礼仪制度，导致社会秩序混乱。在执法过程中不尊重传统风俗文化，如客家人的“拾骨”风俗，片面化要求普及火葬，忽视当地传统风俗，违背公序良俗。
三、对策建议
上述问题造成了多方面的影响和危害，亟待纠正。建议采取以下措施。
(一)、全面准确贯彻增减挂钩节余指标的相关政策。积极利用开发荒地，规范节余土地指标验收程序，对尚未完成复垦的土地禁止纳入增减挂钩体系，坚持“先垦后用”，即先拆旧复垦,后建新流转。
(二)、尊重群众意愿，坚持以人民为中心，切实维护群众合法权益，充分听取群众意见，不强迫群众。充分认识维护社会稳定的极度重要性，坚决杜绝为了增减挂钩结余指标而损害广大群众利益，危害社会稳定的行为。在推行集中居住等政策时，坚持“先规划后拆迁，先安置后搬迁”。
(三)、坚持从实际出发，因地制宜，不搞一刀切。严格规范空心房识别工作程序，制定细则，真正将分类处理荒地区分类别征用，避免片面扩大拆除范围。结合村庄人口密度、生产生活便利度、村民意愿规划集中安置区，避免强制“农民上楼”。
(四)、倡导文明节俭的殡葬观，在尊重当地传统文化的基础上，改革丧葬制度。积极探索推广既能满足人民群众缅怀先人的愿望与需求，又能与当代社会相适应的丧葬习俗。
2019.6
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