食物主权按
自家庭承包责任制实施以来，农村关于土地制度改革的方向始终存在争论：究竟应该进一步强化农民个体的土地权利，还是应该进一步强化农村集体的土地权利?自80年代以来，包括土地延包、土地确权等在内的一系列改革，其实际结果是使农民的土地权利不断增强，集体的土地权利则不断弱化。
今天推送的这篇文章讨论了土地确权的另一种方向，即“确份额不确地”(或“确权不确地”)。与“确权确地”的做法不同，“确权不确地”实际上保留了村集体的土地权利，使集体在土地的分配、发包上还有一定的空间。实际上，2014年中央一号文件中曾提出，“可以确权确地，也可以确权确股不确地。”但2014年11月，中央开始强调土地确权登记“原则上确权到地到户，在尊重农民意愿的前提下，也可以确权确股不确地”;2015年中央一号文件则明确强调，“总体上要确地到户，从严掌握确权确股不确地的范围”。在“尊重农民意愿”的要求下，国家对“确权不确地”的实施进行了严格的限制，最终绝大多数完成确权的地区都采取了“确权确地”的方式，使土地集体所有权进一步被虚化。
值得强调的是，强化土地的集体所有权并不意味着对小农户的边缘化，也不意味着小农户土地权利的丧失;相反，只有真正保障了集体的土地权利，小农户才有被组织起来的可能，才能在资本下乡的过程中有一定的博弈空间。
本文是胡靖老师对食物主权的独家供稿，如需转载，请注明作者和文章来源。
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中国的农地制度改革，从1983年人民公社被解体算起，已经三十多年了。改革的核心一直是要在制度、政策上逐步建立农户为经营主体的基本经营制度，同时彻底取消集体的“统一经营”。这种改革的方向现在看来遇到了真正的难题。因此，改革的确不易，还需要调整、深化。
主要的难题就是在“承包户”基础上的“小农户”的经营方式，在市场经济的大环境中，很难生存下去。中国的“小农户”是1983年以后出现的一种新生事物，与1953年合作化运动以前的“小农”大同小异。“大同”就是都是“小而全”，缺乏有效率的组织和分工，生产经营是比较自由，但产业效率非常低。这种“自由”要么就是贫困，要么就是土地撂荒。“小异”则是农业生产力的背景完全不同。中国已经进入了工业化的中级阶段，这些“小农户”如果实在经营不下去，还可以去城市打工。打工失败或者不乐意，还可以回到村庄继续当“小农户”。
贺雪峰等学者对这种“小农户”模式倍加赞赏，认为它为打工失败的农民留下了“退路”，是中国工业化的“稳定器”、“蓄水池”。但是，打工为什么会失败呢？或者说为什么要让打工失败呢？农村也要发展，不能总是当“蓄水池”啊。
“小农户”难以经营下去有两个根本性的原因。
第一是没有规模性。“小农户”一般土地经营规模不超过10亩，南方丘陵山区更小，两三亩的都有。由于规模较小，农业的生产成本、物流成本等都会居高不下，由此导致农产品失去竞争力。所以在很多地区，“小农户”与其说是生产方式，还不如说是一种“半自给自足”的农民生活方式。如果要提高商品率，则一定需要政府的补贴，通过补贴来刺激农户进行商品化生产。
第二是没有结构性。乡村的自然资源是有自然结构的整体。1982年第一轮承包时，采取了绝对公平、绝对自由的原则(除了不能种鸦片)，完全没有考虑到土地资源的自然结构性，由此导致承包地之间容易出现水利、生物、区位等的对立、掣肘。一些承包户由于不能处理好“四至”【编者注：地籍上每宗地四邻的名称，一宗地四个方位与相邻土地的交接界线】关系，只有将土地撂荒。由此导致农业生产力的巨大损失，这种损失又进一步分享到各个农户头上，导致村庄内的贫富悬殊、相对贫困。
所以，现在大多数的农村地区都在设法推动“土地流转”，或者以合作社的方式重新规范“小农户”，这是没有办法的办法。但这种趋势事实上就是在否定“小农户”经营方式，否定原有的“家庭经营”的经营方式，因为它与农业产业化完全对立，与“产业兴旺”完全对立，各地政府由此必须实现农业经营制度的创新。具体而言，各地在实践中一般是采取以下三种规模经营制度来“对冲”“小农户”的缺陷。
第一是“家庭农场”。“家庭农场”是直接流转“小农户”的土地，由一户实行较大规模的家庭经营。但规模还是偏小，不能弥补机会损失，而且租金也会成为沉重的成本压力。
第二是大农场。大农场也需要流转“承包户”的土地，规模超过家庭农场，甚至可能超过100亩，同时雇用农业工人，实行产业化的经营模式。大农场规模经营的优势明显，但能否克服租金成本的压力，应付市场的波动，也是一个很不确定的问题。
第三是“合作社+小农户”的方式。是通过契约，对小农户的生产进行规范，由此实现农产品的规模化生产。这种合作容易崩溃，农户随时可以退出合作社。
目前这三种规模化经营，在国家资金、政策的大力支持下，部分突破了“小农户”的小、散、乱，支撑了各地农业的产业化发展。也可以认为，农业“供给侧”主要就是依靠这三种模式，再加上进口。
但是这类契约性质的合作方式，积极的作用仍然非常有限，而且只能在部分的农村、部分的农户中发生。首先是合作并不稳定，原来的“小农户”在“确权”完成以后更加明确了其“承包经营权”的财产权性质、物权性质，据此就可以随时毁约、退出合作，导致“土地流转”失败，农场被打回“小农户”的原形。二是合作的规模还是偏小，家庭农场、大农场都不敢保证能够在村庄内获得结构性利益。比如，上游的水库拒绝放水，下游的农场就可能无计可施。或山上的果园继续打药，山下的生态农业就搞不下去。因此，家庭农场、大农场等经营方式的创新，无论如何，都替代不了集体“统一经营”的意义，替代不了县、镇两级政府对农业资源的统筹作用。
“确权”是一次重大的改革措施，它的初衷是：依靠“确权”提高承包户的财产权利、财产意识，依靠这种财产意识自发推动土地流转实现所谓的“帕累托改进”，再依靠土地流转推动规模经营，从而为乡村振兴扫除障碍。
但这种制度设计有些脱离实际，实践起来有很大的问题。首先“确权”，一定会在农户之间无中生有地产生巨大的交易成本，而“土地流转”则需要战胜这种巨大的交易成本。很多地方正是因为无法战胜交易成本，所以土地流转根本就开展不下去，农业产业化就只能停滞不前，就只能重新返回没有效率的“小农户”经营。这就需要好好反思“确权”的旧有思路。既然规模化、结构化是农业不能回避的改革目标，为什么“确权”的时候，就不能干脆以“确权不确地”的方式一步到位地直接实现村庄土地的规模化、结构化利用呢？
中国的改革不仅仅需要顶层“自上而下”的设计，相反更需要“自下而上”的探索、实践。改革，应该坚守并尊重这种传统，应该尊重村集体和农民的首创精神。
在广东粤西潮汕地区的X村，承包权经营权在“确权”时，并没有按部就班地采取了“确权确地”的方式，而是实事求是，采取了“确份额不确地”的方式。“确份额不确地”，将第一轮承包时农户的权利、公平性，与土地的占有、利用分割开来，这是一个很接地气的制度创新。它首先保障了承包户的利益，但更重要的是保障了耕地资源的整体性、规模性，保障了农业生产力。由此就比较成功地规避了承包户之间在“土地流转”过程中冗繁的交易成本难题，一步到位实现了土地的规模经营、结构经营。
村民的权益，其实主要不是来自自己“物权”性质的承包地，而是村庄土地生产力的整体性和集体经济的发展。没有村庄土地的整体性，各块承包地的权益会非常有限，甚至降低为零，如此“物权”、“财产权”又有什么意义呢?比如四至的水源、道路被阻断以后，这块承包地还能干啥呢?所以《物权法》、《土地承包法》都需要与时俱进、需要调整。
X村在成功解决了承包户利益与统一经营的平衡以后，农业产业化真正迎来了发展的机会。撂荒的土地几乎没有，所有的耕地都能够连片发包出去。而且一年可以种植三季，第一季种植水稻，第二季种毛豆，第三季种马铃薯。每亩的发包收入也比较稳定，条件较差的河滩地由于具备了规模性，也可以达到450元/亩;条件较好的耕地则可以在800元/亩以上。如果一个行政村有300亩河滩地、800亩耕地，单是一年的发包收入就有77.5万元。村民还可以在农场里被雇佣，获得计时工资、计件工资收入。
“确份额不确地”，是与土地集体所有性质匹配的一种经营制度，与其他地区的“确权确地”相比，其实更符合宪法精神。“确权”其实就是对所有的户籍村民的一种“确权”，而不是只对一部分村民的“确权”。这实际上是对“湄潭经验”的一种突破，保障了包括新生村民在内的所有村民的权益，这自然更容易被大多数村民理解、赞同。所以《土地承包法》、《土地管理法》、《物权法》等都应该回溯《宪法》的源头进行反思、检讨，过度强化承包经营权的财产权性质、物权性质，很可能就是在背离《宪法》的集体所有精神，就是在背离历史唯物主义的生产力原则。不仅会导致土地制度的公平性丧失，而且还会导致农业生产力陷入恶化状态。
这就不难理解为什么“确份额不确地”能够在X村的村民代表大会上顺利通过。并且，村民的这种《宪法》赋予的“权”，不仅是一种资格带来的“分红”权利，而且还可以是一种“福利”分配方式。村“两委”可以利用发包的收入，一方面壮大集体经济，推动集体产业“接二连三”、滚动发展。另一方面还可以利用不断做大的村财政，建设、完善各种集体经济福利，包括整修道路、广场、公园、幼儿园、文化站、医务所，全面提升村民的生活水平，实现共同富裕，这才是一条内生性的发展道路。
村庄为什么一定需要政府不断的扶持、输血呢?在现代社会，农民、农村和农业，完全可以扬眉吐气，不是残疾，更不是社会的包袱。
所以“确份额不确地”具有普遍性意义，应该成为新的改革方向。
当然，在实践过程中，不能“一刀切”。各地要像尊重X村一样，尊重其他村庄的选择。也不一定是所有的耕地都要实行“确份额不确地”，一部分老年农民的小菜园、小果园，也可以采取“确权确地”的方式，要容许经营制度的多元化。但都要收取承包费、管理费，哪怕是一年只收1块钱，也是在证明土地的集体所有性质和土地的整体性利用。
2020年7月6日广州华南师范大学
“三农”与城镇化研究所
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