乡里制度是中国古代王朝国家控制乡村社会的基本制度。王朝国家通过乡里制度，控制、调整乡村民户的土地占有和使用，强化对乡村民户的人身与经济控制，强制性地征发赋役，最大程度地满足王朝国家的各种需要。邻、里、乡构成中国古代乡里控制体系的基本结构。(1)邻以五家互保连坐为原则，是最基层的治安单元。什伍互保连坐之法，既是古代乡里制度的起点，也是王朝国家编排乡里组织、构建乡里控制体系的基本原则。伍保制度的核心功能是加强对乡村民户的人身控制，强化治安，建立并维护乡村的社会与经济秩序。(2)里、闾之制，起源于居住单位。无论制度规定以二十五家、五十家，还是以百家、百一十家为里(闾)，在实际的编排中，里必然以村落为基础，或以一村为一里，或合数村为一里，或将一大村(包括城邑)编排为若干里。里以村落和居住地域为基础，是基本的赋役征纳单元。(3)乡是包括若干村落的乡村区域。秦汉时期的乡是县级政权之下的行政区域，在乡部的中心聚落设有乡廷，以啬夫(有秩)、三老、游徼分掌民籍赋役、教化与治安等乡政。唐代的乡政由所属五里的里正主持，诸乡里正到县衙当值，处理本乡事务，诸乡不再有乡司驻地。中唐以迄北宋前期，乡逐渐向以赋役征纳为核心的财税会计单元和人文地理单元演变。明代里甲制度下，县直辖各里，没有“乡级”行政管理层级。到清代，在乡集的基础上发展起来的“保”，成为县以下的地域性行政管理单元，并为近代以乡镇为核心的乡村控制体系奠定了基础。在邻、里、乡构成的乡里控制体系中，以村落为基础的“里”是其核心;入村里方得排什伍，联村里才能合为乡。所以，立足于村落，编排户口，征发赋役，乃是中国古代王朝国家乡里制度的实质。
乡里制度、户籍制度、土地制度是中国古代王朝国家控制乡村社会的基本制度。王朝国家通过掌握土地支配权,在不同程度上“授田”给乡村民户，从而获得了控制并剥夺农民的权力与“合法性”，并进而将农民尽可能地固定在给定的土地上，使之“土著”，并“安土重迁”;通过户口登记，掌握乡村民户，将之编组进层级制的乡里体系中;又通过乡里制度，控制、调整乡村民户的土地占有和使用，检括户口，强化对乡村民户的人身与经济控制，强制性地征发赋役，从而最大程度地满足王朝国家的各种需要。其中，户籍制度与乡里制度更为紧密地联系在一起，是王朝国家实现其乡村控制的根本性制度保障。
历代乡里制度都是以对国家可控制的乡村民户(著籍户口)进行什伍编制为起点，以“什伍互保连坐”为基本组织原则的，所以，以五家、十家为基本单位的邻比组织是王朝国家控制乡村的最基层的组织单元。由于乡村民众分散居住在大小规模不等的村落中，故无论国家采用怎样的户口编排方式，都不得不以乡村聚落作为乡里控制、赋役征发、乡村社会管理的基本单位。而历代王朝县级行政单位的范围大小、职能历有变化，从而影响了县级政权对于其乡村区域的控制方式，所以，作为介于县与里之间的地域性管理单位的乡，相对而言变化较大。总体而言，乡、里、邻的建立成为了中国古代乡里控制体系的基本结构。它的相互关系及其变化，既是历代王朝乡里制度及其演变的基本内容，也是中国古代乡村社会及其演变的核心线索。
一、五家为邻
在儒家学说理想的设计中，比邻而居的五家民户“出入相友，守望相助，疾病相救”，又相互伺察，互相监督，荣辱与共，赏罚相延及，故上级管理者于各户之出入、存亡、臧否、逆顺皆可得到了解与把握。清人陆世仪(1611—1672)说：“治天下，必自治一国始;治一国，必自治一乡始;治一乡，必自五家为比、十家为联始。”在这个意义上，以五家(或十家)民户为基本编组单位的邻、比(伍、什、保、甲)等，乃是王朝国家控制乡村的最基层的单位。
《史记·秦始皇本纪》记秦献公十年(前375)，“为户籍相伍”。所谓“相伍”，就是以五家为“伍”的办法编排户口，“伍”是户籍编制的基本单位。《史记·商君列传》叙述秦孝公三年(前359)商鞅主持第一次变法，“令民为什伍，而相牧司连坐。不告奸者腰斩，告奸者与斩敌首同赏，匿奸者与降敌同罚”。“令民为什伍”，亦即或者十家、或者五家，编成一组，互相担保。“相牧司连坐”，唐人司马贞对此解释说：“牧司，谓相纠发也。一家有罪而九家连举发，若不纠举，则十家连坐。恐变令不行，故设重禁。”此即所谓“什伍互保连坐制”。
以什伍之法编排乡村民户，使之互相担保、相互纠察，且共赏罚乃至同生死，来源于军法。睡虎地秦墓竹简《法律答问》：“贼入甲室，贼伤甲，甲号寇，其四邻、典、老皆出不存，不闻号寇。问当论不当?审不存，当论;典、老虽不存，当论。何谓四邻?四邻即伍人之谓也。”这里用军队编制系统的“伍人”来解释民户编组系统“四邻”，说明“四邻”的编组原则与责任规定都是参照军法制定的。伍什互保连坐之法，亦本于军法。《尉缭子·伍制令》谓：“军中之制，五人为伍，伍相保也。十人为什，什相保也。五十为属，属相保也。百人为闾，闾相保也。伍有干令犯禁者，揭之免于罪，知而弗揭，全伍有诛。……吏自什长以上，至左右将，上下皆相保也。有干令犯禁者，揭之免于罪，知而弗揭之，皆与同罪。”什伍相结互保连坐，使“上下相联，无有不得之奸，无有不揭之罪，父不得以私其子，兄不得以私其弟”，确然是十分有效的组织与管理方法。将此种组织管理方法应用于民户编排和乡村控制，就控制的有效性而言，当然是理想的。正因为如此，历朝统治者均以什伍编制为起点编排乡村民户，并以“什伍相保”“什伍连坐”为基本组织原则。
汉代沿用秦制，编排什伍。张家山汉简《二年律令·户律》规定：“自五大夫以下，比地为伍，以辨券为信，居处相察，出入相司。”比地为伍，就是根据其居地所在编排为伍。《续汉书·百官志》司马彪本注：“里有里魁，民有什伍，善恶以告。本注曰：里魁掌一里百家。什主十家，伍主五家，以相检察。民有善事恶事，以告监官。”《释名·释州国》：“五家为伍，以五为名也，又谓之邻。邻，连也，相接连也。又曰比，相亲比也。”则邻比而居的伍乃是汉代居民编排最基本的组织。张家山汉简《二年律令·钱律》：“盗铸钱及佐者，弃市。同居不告，赎耐。正典、田典、伍人不告，罚金四两。或颇告，皆相除。”伍人亦与正典(当即乡有秩、啬夫)、田典(当即里正)相并列，同伍之人亦有相互担保连坐之责。而汉制虽以什伍并列，然什长却甚少见到，盖以“伍”为主。
北魏立三长之制，以五家为邻(保)，五邻为里(闾)，五里为党(族)，各有长，“取乡人强谨者”任之。东魏孝静帝时，临淮王孝友上言称：“令制：百家为党族，二十家为闾，五家为比邻。百家之内，有帅二十五，征发皆免，苦乐不均。羊少狼多，复有蚕食。此之为弊久矣。”则知比邻、里闾与党族之长，确实发挥重要作用，而比邻之帅实为三长制之核心。
唐制在乡、里之下有邻、保。《唐六典·户部尚书》谓：“百户为里，五里为乡。……四家为邻，五家为保。保有长，以相禁约。”是以四家为邻，加上保长一家，合五家为一保。学界一般认为：唐代的邻保组织乃以五家为单位编组而成，是最基层的居民组织。其功能以警政治安为主(包括核查户口、纠告逐捕盗贼等)，以分摊税赋等为辅(包括分摊逃户租课，纠告私铸、私贩等行为)，且不断延伸向财经、司法中与之相关的事务上。正因为此，仁井田升、松元善海等均强调邻保组织在唐代乡村行政与管理系统中的重要性，甚至认为它是唐代乡村行政的中心。
北宋前期定制，按村置耆，以耆长主乡村治安、词讼，而各村耆之下亦或编排保伍。淳化二年(991)陈靖在《上太宗聚人议》中建议：“即乞据今村坊，加之保伍，随其土断，不问侨居，应是浮浪之徒，悉归版籍所管，然后按其人数，授以土田。五家为邻，五邻为保，递相检察，责以农桑，勿容游食之徒，勿纵惰耕之子。”则宋初保伍是按村坊编排的，编排原则是“随其土断”，即根据民户居地(亦即村落)编制邻、保。欧阳修在《五保牒》中引《户令》曰：“诸户皆以邻聚相保，以相检察，勿造非违。如有远客来过止宿，及保内之人有所行诣，并语同保知。”则按照法令规定，诸户皆当编入邻保。然欧阳修指出：“虽然有此令文，州县多不举行。”则知北宋前期虽有保伍之法，但并未普遍实行。熙宁、元丰改革，推行保甲法，最初规定以十家为一保，后来定制以五家为一保(小保)。即使是在规定以十家为一保的熙宁三年(1070)司农寺所颁《畿县保甲条制》中，也规定“如同保不及五户，听并入别保。……本保内户数足，且令附保，候及十户，即别为一保。”则知五家仍然是保甲编制的基本单位。保甲法盖以伍保为基础，故亦称为“保伍之法”。
女真族据有华北后，以猛安谋克制编排女真、契丹，沿用唐宋制度编排汉民。《金史·食货志一》谓：“令民以五家为保。泰和六年，上以旧定保伍法，有司灭裂不行，其令结保，有匿奸细、盗贼者连坐。宰臣谓旧以五家为保，恐人易为计抅而难觉察，遂令从唐制，五家为邻、五邻为保，以相检察。”金伍保之法，其初盖沿用宋代保甲之法，以团结民兵为目标，并未能全面施行。至泰和六年(1206)，乃行伍保连坐之法，而据其所认识之唐制，以五家为邻、五邻为保，形成邻保制。而其时已是金末，此种邻保制是否真正建立起来，并不能确知。
明朝自洪武十四年(1381)起，推行里甲黄册之法。《明太祖实录》载：“命天下郡县编赋役黄册。其法，以一百一十户为里，一里之中，推丁粮多者十人为之长，余百户为十甲，甲凡十人。岁役里长一人，甲首十人，管摄一里之事。”“甲”是一个应役单位，由十一家民户组成(包括一个里长户)。这样的甲，一般由毗邻而居者构成，便于征收赋税与治安管理，只是到了明中后期，由于人口流动和户地变迁等原因，才较为普遍地出现同一甲的户口分散在不同村落的现象。实际上，在一些分散居住的地区，村落规模较小，故往往由一个较小村落编排为一个甲。因此，至少在明前期，“甲”实际上是最基层的赋役单元。
明代中后期在部分地区推行的保甲制，实际上是在里甲制的基础上实行的。万历年间，吕坤制定的山西乡约保甲之法规定：“十家内选九家所推者一个为甲长，每一家又以前后左右所居者为四邻，一人有过，四邻劝化不从，则告于甲长，书之纪恶簿。……如恶有显迹，四邻知而不报者，甲长举之，罪坐四邻。四邻举之，而甲长不报者，罪坐甲长。”乡约(保)之“甲”显然即以里甲之“甲”为基础。稍不相同的是，保甲制强化了“四邻”的作用，使“甲”与“邻”结合起来，从而增强了“甲”内民户互相监督的功能。
明中后期在部分地区实行的保甲制及其原则，入清以后，渐次得到全面推行。顺治元年(1644)，清政府刚刚控制直隶、山西、山东等北方地区，即决定推行“总甲制”，“各府州县卫所属乡村十家置一甲长，百家置一总甲。凡遇盗贼逃人奸宄窃发事件，邻佑即报知甲长，甲长报知总甲，总甲报知府州县卫，核实申解兵部。若一家隐匿，其邻佑九家、甲长、总甲不行首告，俱治以罪。”十家编为一甲(后来多称为“牌”)，互相担保，有连坐之责，正是什伍互保连坐原则的实施。虽然后来有关保甲的规定颇有变化，各省府州县的具体实行办法更颇多差异，但总的说来，以十户为保甲组织最基本的单元(牌、甲)，所谓“立甲长以稽查十户”，并没有根本变化。
二、百家为里
在《周礼》设计的乡村控制体系中，邻、比之上是里、闾，均由二十五家组成。以五个比(邻)组成包括二十五家的一个闾、里，虽然可能亦与军队编组中的五伍为两(军队编制单位，由二十五人组成)有关，但闾、里之制，却更可能来源于古代有规划建设的、形状规整(主要为方形或长方形)的聚落。《说文解字》释“闾”：“闾，侣也，二十五家相群闾也。”则闾之本义指群侣而居，亦即整齐的聚落内部分划为若干规整的居住区。《说文解字》释“里”：“居也，从田从土。”则里是指带有田地的居住区。里大抵有土垣围绕，内部分划也较为规整。
因此，所谓二十五家组织的闾、里，都应当是在居住单位的基础上编排的。二十五家，盖只能取其约数。一个闾、里包括多少户数，主要取决于其聚落的大小和密集程度。据《管子》《国语·齐语》、临沂银雀山汉墓竹简《田法》及《王度记》(据说为战国时齐人淳于髡所撰)所记，齐国之里，有三十家、五十家、百家之别，正折射出其时乡村聚落规模大小不等的历史事实。
岳麓书院藏秦简《尉卒律》规定：“里自卅户以上置典、老各一人，不盈卅户以下，便利，令与其里共典、老，其不便者，予之典而勿予老。”三十户置里典、老各一人，则秦里的标准规制即当为三十户一里。里耶秦简8-157记当时的迁陵县启陵乡成里有二十七户。简8-1236+8-1791：“今见一邑二里：大夫七户，大夫寡二户，大夫子三户，不更五户，□□四户，上造十二户，公士二户，从廿六户。”一邑二里，应当是指一个聚落编排成两个里。这个邑(分为两个里)共有六十一户，平均每里三十户。虽然只是一些零散的材料，但仍足以说明，秦在南方地区的里大约以二三十户较为普遍，较为严格地遵从了秦制的规定。晁错《募民徙边策》中谓：“古之制边县以备敌也，使五家为伍，伍有长;十长一里，里有假士;四里一连，连有假五百;十连一邑，邑有假候。”晁错所说“制边县以备敌”的古制，很可能是指秦制。若然，则秦边县的乡里之制，当以十伍为里，即每里有五十家。
汉代定制以百户为里。《续汉书·百官志》司马彪原注：“里魁掌一里百家。”东海郡集簿木牍记东海郡共有266290户、2534个里，平均每里约105户，与100户大致接近。然一里百家仅仅是制度上的规定，在实际编组过程中，必然以聚落的自然状况为根据，所以，实际上各里的户数差别比较大。一般说来，在汉代，关中与西北屯垦区的里较为规整，即民户多集中居住在四周围以土垣的聚落中，聚落的规模较大;里的编排，亦大抵较为严格地遵守百家为里的规定，而每一个较大村落可能即编为一个里。在南方分散居住为主的地区，聚落规模的差距较大，里的编排既以聚落为基础，其所属户数自必有较大差异。马王堆帛书地图上绘出的42个里中，有21个里注明了户数，其中户数最多的龙里有108户;其次是智里，68户;户数最少只有4户。更为重要的是，在一些里名之下，注明“并某里”，如琇里与弇里下均注明“并波里”，应当是琇里、弇里与波里三个聚落共组成一个行政管理意义上的里。显然，由于自然聚落大多不满一百家，南方的地理环境也不许可围筑土垣，故在“一里百家”的规定之下，大部分南方地区的“里”均包括若干相邻的自然聚落，即一里由若干自然聚落组成。
唐代的里也是以村落为基础编排的。《通典·食货·乡党》云：“大唐令：诸户以百户为里，五里为乡，四家为邻，五[家](邻)为保。每里置正一人。(若山谷阻险，地远人稀之处，听随便量置。)掌按比户口，课植农桑，检察非违，催驱赋役。在邑居者为坊，别置正一个，掌坊门管钥，督察奸非，并免其课役。在田野者为村，别置村正一人，其村满百家，增置一人，掌同坊正。其村居如[不]满十家者，隶入大村，不须别置村正。”据此，唐代里的设置，虽然以百户为原则，然在实际的编排过程中，必须考虑到民户居住村落的大小，以适应不同的聚落形态，从而表现为三种情形：一是规模较大(百户上下或更多)的集村，置一个里正(或村正)，也可能分设若干的里正(城邑的户数一般较多，当然会设置若干坊);二是户数大至在数十户、不足百户的村落，设置一个村正(可能也代管本村附近不满十家的小村);三是由若干分散居住的小村，合起来，编组成一个里，也可能以这些村中较大的村为中心，命名为某村。无论是哪一种情形，里都是以村落为基础编组的。
两税法实行之后，赋役既以田亩为主要根据，户口籍帐乃渐趋荒废，以籍帐为基础、并以籍帐编排和租庸调之征纳为主要职能的“里”也就不可避免地走向崩解。因此，中晚唐以至五代，以地域(居住地域与生产生活地域)为核心的村，以及作为两税法基础的田亩，遂成为征发赋税的基本单位。《五代会要·租税》载后唐明宗长兴二年(931)六月敕：“委诸道观察使属县，于每村定有力人户充村长。与村人议，有力人户出剩田苗，补贫下不迨顷亩者。肯者即具状征收，有词者即排段检括。”是由村长实际负责各村的赋役征纳。后周显德五年(958)置耆长，亦以村落为基础。《新编五代史平话·周史平话》卷下载：“(世宗)又诏诸州将乡村率以百户为[团](图)，[团](图)置耆长三人。”每团置耆长三人，而团是以村落为基础、联合相近各村落组成的。百户置耆长三人，则每耆约有三十余家，正大致相当于一个中小村落的规模。
宋开宝七年(974)所置“主盗贼、词讼”之耆长，当即沿用后周制度而来，亦以村落为基础。建隆三年(962)诏书规定：“乡村内争斗不至死伤及遗漏火烛，无执法去处，并仰耆长在村检校定夺，不在经官审理，其县镇不得差人团保。”据此，则知耆长是按村设置的(而不是按户数)，即一村或数村设置一个耆长。庆历三年(1043)九月，范仲淹奏言减徭役，其中谓：“其乡村耆保地里近者，亦令并合。能并一耆保管，亦减役十余户，但少徭役，人自耕作，可期富庶。”说明耆是按照地里相近的村落编组的。正因为此故，在宋代文献中，耆长往往得称为“村耆”。
熙宁、元丰年间行保甲法，其初规定以五十家为一大保，后来定制以二十五家(五小保)为一大保。原则上由二十五家组成的大保乃是熙宁保甲法的核心。盖其时编排保甲，虽然按户数为原则，但在实际的编排过程中，仍不得不以村落为基础。熙宁八年(1075)八月，司农寺报告保甲法实行情况，谓开封府界五路，“小保有至数十家，大保有至百余家，都保有至数百家，人数过多，地分阔远，一保有犯，连坐者众。”三个层级的保所包含的户数之所以超过规定，盖即因为大保实际上按村落范围编排的：每大保一村，而村落规模较大(每大保又只能分为五个小保，故小保户数亦因之而超过五户)。熙宁九年(1076)四月，荆湖等路察访蒲宗孟报告称：“湖北路保甲，无一县稍遵条诏，应排保甲村疃，并以大保、都保，止于逐村编排，更不通入别村，全不依元降指挥，其监司违法官乞施行。”根据蒲宗孟的报告，湖北路诸县编排保甲，均未能按照条诏的规定执行，而事实上是“逐村编排”，一般并不“通入别村”。由于一个都保共有二百五十家，所以，蒲宗孟所说的情况，当主要是指二十五家的大保和只有五家的小保。换言之，荆湖北路保甲编排时，一般是以村落为基础的，只有数家的较小村子，即编为一个小保;有二三十家的村落，即编为一个大保。正因为此，文献中多见有“村保”之称。
金朝控制北方地区之后，沿用唐宋制度而略加变革，以统治汉民。《金史·食货志一》云：“村社三百户以上则设主首四人，二百户以上三人，五十户以上二人，以下一人，以佐里正禁察非违。置壮丁，以佐主首巡警盗贼。猛安谋克部村寨，五十户以上设寨使一人，掌同主首。”主首之设置，以五十户为基本单位。在猛安谋克部所属村寨中，以五十户置一寨使，与主首同，说明主首所领，大抵即为一个村。
元代的社制正是沿用金代五十户(村寨)置一主首的制度变化而来。《元典章·户部·农桑·立社》录至元二十八年(1291)尚书省奏申《劝农立社事理》，对社制作了具体规定，其第一款谓：“诸县所属村疃，凡五十家立为一社，不以是何诸色人等，并行立社。令社众推举年高通晓农事、有兼丁者，立为社长。如一村五十家以上，只为一社;增至百家者，另设社长一员;如不及五十家者，与附近村分相并为一社;若地远人稀不能相并者，斟酌各处地面，各村自为一社者听，或三村五村并为一社，仍于酌中村内选立社长。”显然，社是以自然村落为基础设置的：五十家左右的村，自立为一社;不满五十家者，合二村三村乃至四五村并为一社;超过一百家的村落，可能分设两个乃至更多的社。
明代里甲制以一百一十户为一里(包括十个里长户和十甲一百户)。其最初严格按照户口编排，故一里往往与自然形态颇有参差，或包括来自不同村落的人户，或包括多个与甲相当的小村落。实际上，里甲的编排虽以户口为依据，但各地在编排里甲时并不能整齐划一，而必然要考虑到各地区的历史地理背景。《明史·食货志一》云：“太祖仍元里社制，河北诸州县土著者以社分里甲，迁民分屯之地以屯分里甲。社民先占亩广，屯民新占亩狭，故屯地谓之小亩，社地谓之广亩。”据此，河北各州县在明初编排里甲，原有的土著民户是以金元以来的“村社”为基础的;新迁入的移民，是按照屯地编排的。但无论如何，“里”都是有着较为明确范围的地域单元。
然明中期以后，随着人口迁徙与田亩地土的变动，以户籍编排为核心的里甲制渐至崩解，系于某里之下的户口未必再集中居住于其原来的村落或地域之中，各村落所属田地则未必再系于本里户口之下。吕坤说：“一里之地，满县分飞;满县之田，皆无定处。……是以一里催科，四境寻人，多里老之奔驰，成输纳之逋负。”户籍遂与特定的地域相脱离。正因为此故，隆庆、万历年间，各地遂不得不推行赋役改革，清丈田亩，“以地为主，不以人为主。人系名于地，不许地系于亩于人。”即以田地为基础，赋役随地亩征派，而不再以户籍为纲目，赋役系于户籍之上。这样，建基于户籍控制之上的“里”乃渐次被不同类型的地域单元(如村、庄、垸等)所取代。
明代中后期在部分地区推行的保甲制，各地实行情况不一，但总的说来，各保亦以村落为基础编排。在吕坤定立的山西保甲制度中，“本县及寄庄人民，在城在镇，以百家为率，孤庄村落，以一里为率，各立约正一人，约副一人，选公道正直者充之，以统一约之人。约讲一人，约史一人，选善书能劝者充之，以办一约之事。”城镇乡约，以百家为编排原则;乡村则据原有的“里”编排乡约(即保)。而在具体的编排过程中，又“各随地方街巷村落远近编派，难以拘泥”。更为重要的是，根据吕坤所定规章：“凡一约之人，或寺庙，或公馆，或大家厅房可容百人处所，上面立圣谕木牌一面，傍设约正、约副、约讲、约史四座，将约众分左右二班，如所在宽敞，作板凳数条，约众论齿序坐，亦可每月初二、十六日一竿时候取齐。”也就是说，乡约(保)有了固定的议事办事场所，从而进一步强化了乡约(保)的地域实体性质。
清代沿用明代制度，里甲制与保甲制并行，即以里甲主赋役，以保甲主治安，而以保甲制为主。各地虽然仍然编排里甲，但里甲之“里”(亦称为“社”)实际上已成为单纯的户籍登记与赋役征纳的会计单元，逐步脱离实际的地域范围(按里设置的“里书”“社书”“册书”“书手”等，不再下乡到所管的里催征赋役，而是在州县衙门里负责编制有关户籍赋役账册，并办理田产交易、粮户过割等事宜，乃是县衙的胥吏);保甲制则得到强化，成为控制乡村的实际制度。在实际执行中，保甲与里甲相互渗透，呈现出合流的趋势。虽然清代保甲制的实行差异甚大，但总的说来，由十个以十户组成的基本单元(甲、牌)而组成一个百户单元(称为甲、总甲，亦有称为保者)，是较为普遍的设置。《皇朝文献通考·职役考》云：“(康熙)四十七年申行保甲之法……一州一县城关各若干户，四乡村落各若干户，户给印信纸牌一张，书写姓名丁男口数于上，出则注明所往，入则稽其所来，面生可疑之人非盘诘的确，不许容留。十户立一牌头，十牌立一甲头，十甲立一保长。若村庄人少，户不及数，即就其少数编之。”各村庄大抵皆超过十户，而甚少有村庄可达千户，故所谓“若村庄人少，户不及数，即就其少数编之”，主要是指由十牌、百户构成的“甲”而言的。显然，清代保甲法中的“百户之甲”，也是以村落为基础编排的。
三、十里一乡
在《周礼》《管子》《国语》等早期文献中，在里、闾之上的管理组织或居民编组单位，可称为族、酂、连、卒、州、乡等，其包括的户数则从百户到千户不等，而以二三百家至五百家为常。族、酂、连、卒、州、乡等，虽然包括的户数不等，但皆当指将若干村落的民户聚合起来，连属在一起，是包括若干村落的乡村区域。
秦汉定制以乡统里。应劭《风俗通》谓：“国家制度，大率十里一乡。”里有百家，则汉代每乡大抵以千户为原则。东海尹湾汉墓简牍《集簿》记东海郡各县国邑所属乡数为“百七十囗百六”，里有2534，则平均每乡辖有15个里。其时东海郡着籍户为266290，平均每乡约为1566户。安徽省天长县西汉墓出土的《户口簿》记东阳县有户9619，其东乡户1783、口7995，都乡户2398、口10819，杨池乡户1451、口6328，鞠乡户840、口4500，垣雍北乡户1375、口6354，垣雍东乡户1282、口5669，平均每乡户1603户。故汉代平均每乡千余户，亦或有数千户者。
汉代各乡置啬夫(或有秩)、三老、游徼，分掌民籍赋役、教化、治安事务，其所治称为“乡廷”。张家山汉简《二年律令·户律》：“恒以八月令乡部啬夫、吏、令史相杂案户籍，副臧(藏)其廷。有移徙者，辄移户及年籍爵细徙所，并封。”乡部，指当乡所部。八月杂案户籍，即以各乡为单位，集中于乡廷进行;其所形成的户籍原始记录即留在乡廷。乡廷之衙署，或得称为“乡官”。《汉书·循吏传》记黄霸为颍川太守，“使邮亭乡官皆畜鸡豚，以赡鳏寡贫穷者”;颜师古注：“邮行书舍，谓传送文书所止处，亦如今之驿馆矣。乡官者，乡所治处也。”乡官与邮亭并列，显然是指衙署。有的乡廷(乡官)所在的聚落，甚或有土垣围绕，形成“乡郭”。《汉书·循吏传》记朱邑少时为庐江郡舒县桐乡啬夫，“及死，其子葬之桐乡西郭外，民果共为邑起冢立祠，岁时祠祭”。所谓“桐乡西郭”，当指桐乡乡廷所在聚落的“西郭”。
魏晋南北朝时期，官府掌握的着籍户口不断衰减，乡的户口规模较之汉代大幅度缩小。《晋书·职官志》：“县五百[户]以上皆置乡，三千以上置二乡，五千以上置三乡，万以上置四乡，乡置啬夫一人。乡户不满千以下，置治书史一人;千以上置史、佐各一人，正一人;五千五百以上，置史一人，佐二人。”则每乡户数，当在五百至二千五百户之间，且多有不满千户者，但也有多至五千五百户以上者。严耕望指出：《晋志》所谓户三千以上置二乡、五千以上置三乡、万以上置四乡，盖法制如此，实必不满此数。他又引《宋书·良吏传》序称，元嘉三十年(453)间，“凡百户之乡，有市之邑，歌谣舞蹈，触处成群，盖宋世之极盛也”，以证刘宋极盛时，其乡不过百户，晋乡之户数也不会太多。所说诚然。值得注意的是，晋制各乡置有治书史，应当是在县衙中掌管对应各乡户口赋役籍帐的小吏，并不在“乡廷”执事(啬夫或者仍在乡廷);而由于乡中不再置立三老、游徼，乡的教化、治安职能严重削弱，其在乡村行政管理系统中的作用乃大幅度降低。
隋于开皇三年(583)置五百家乡正，理民间辞讼，即以五百家置为一乡，各置乡正。至开皇九年(589)，定制以五百家为乡，正一人;百家为里，长一人。唐初亦以百户为一里，五里为一乡，乡置耆老(亦曰父老)一人，后改置长一人、佐一人。隋代的乡正与唐初的乡耆老、乡正大抵皆主辞讼、赋役，与汉时乡有秩、啬夫职掌相近，亦当驻于乡中，乡司有相对固定的驻地。贞观十五年(641)省罢乡长之后，乡级行政管理遂由乡所属的各里里正共管，而诸乡里正轮流到县衙里去处理本乡籍帐、赋役征纳等事务。在县衙里执役的诸乡当值里正被称为“乡头”“乡板头”，亦或得称为“乡长”。而诸乡之中却不再有乡司驻地。正因为此故，中唐以后，乡遂逐渐向以赋役征纳为核心的财政会计单元和地域单元演变。
宋初诸乡仍以里正主赋役，里正亦在县衙当值，故称为“衙前里正”。开宝七年(974)“废乡，分为管，置户长，主纳赋”。管由原来的乡分置，其所管户口、规模应比乡小。据宋神宗时编纂的《相台志》，北宋中期，相州安阳县有23管247村，汤阴县有11管116村，临漳县有19管187村，林虑县有8管101村。据《元丰九域志》卷二，相州有主户26753户，客户21093户，则相州四县合计有61管、696村，一村平均69户，一管平均11.4村、787户。《元丰九域志·河北西路·相州》记相州各县乡数，安阳县四乡，汤阴县一乡，临漳县二乡，林虑县一乡，合计只有8乡，平均每乡有7管多。据淳熙《三山志》所记熙宁年间福州十二县所置户长、乡书手数，知其时福州十二县约有140个管(宁德县户长数缺)、66个乡，则平均每乡分置两个多管。《元丰九域志·福建路》记福州主户114603、客户96916，则平均每管有1500余户(每乡则已超过3200户)。据此或可推知：北宋时代每管所领户数，大约不低于五百户，而可多至千余户。
开宝七年(974年)设管置户长主征科、以耆长主盗贼词讼之后，遂形成乡书手、里正与户长、耆长并存的体制：乡书手按乡设置，里正亦按乡差充(至和二年之后、不再按乡差里正)，均在县衙执役，掌管各乡赋役籍帐;而户长(按管设置)与耆长则在乡户中差充，属于乡役，在赋役征科中实际发挥作用。至和二年(1055)废里正衙前之后，诸乡只在县衙里设有乡书手，乡实际上已演变成为用于户籍登记、统计和赋役分配与征纳的会计单元和人文地理单元(用于指称包括若干村落的地域)，在户籍编排、赋役征纳过程中实际发挥作用的是管(户长)、耆(耆长)。
熙宁、元丰年间行保甲法，初以五百家为一都保，后来定制以二百五十家为一都保。上引熙宁八年司农寺上言说开封府界五路“都保有至数百家，人数过多，地分阔远”，说明都保乃是包括若干村落的区域。也有个别都保是由一个较大的村落编排的。熙宁八年八月卫州上言称：“汲县朝歌村保正裴公讨为军贼所掳，弟公详率众追贼，夺公讨以还，仍获贼首。”朝廷以裴公详代其兄公讨为都保正，并赐钱百千。裴公讨、公详兄弟做都保正的都保，称为“朝歌村保”，应当是以朝歌村为基础编排的。但大多数的都保应当包括若干村落，是一个乡村区域。元末成书的《无锡志》记无锡县统都六十，保(大保)五百八十有五，每都恰好十个大保左右，应当是沿用宋制而来。如一都分为十保：胡村(一保)、前王(二保)、蔡家渡(三保)、冯窑(四保)、埄村(五保)、后祁(六保)、高桥(七保)、梨花庄(八保)、塘头(九保)、下王(十保)。每保(大保)都对应一个自然村落名，那么，一都至少当包括十个自然聚落。
金沿用唐宋制度，仍按乡置里正。《金史·食货志一》云：“京府州县郭下则置坊正，村社则随户众寡为乡，置里正，以按比户口，催督赋役，劝课农桑。”里正按乡设置，掌催督赋役、劝课农桑，与唐及北宋之制同，亦为县役。金代华北地区的乡里正大抵更近于唐代的诸乡里正，仍然直接参与当乡诸村社(由主首负责)的户籍编排与赋役征发，而非如北宋中后期那样，仅在县衙置有乡书手，只负责相关籍帐事务。
元代文献中，常以里正与主首并举。大德七年(1303)，江西行省《编排里正主首例》称：“每一乡拟设里正一名。每都主首，以上等都分拟设四名，中等都分拟设三名，下等都分拟设二名。依验粮数，令人户自行公司推唱供认。如是本都粮户极多，愿作两三年者，亦听自便，上下轮流，周而复始。仍每年于一乡内，自上户轮当一乡里正。”则里正仍按乡设置，属于县役，与金制相同。而各都则按等第分设主首二人至四人，显然是金代诸村主首制在南方地区的推行。
明初编排里甲，规定“务不出本都”，也就是以都为单位编排里甲，但“都”却并无任何行政管理职能，亦未再见有南宋以来南方地区所称之“都里正”(由都保正改称而来)或金元以来北方地区的“乡里正”，所以明代的“都”并非一级行政建制。宋元以来“乡”的名目也大都得以沿用，但同样没有实际的行政职能。总的说来，明代里甲制和明中后期部分地区实行的保甲制，在以大约百家为基本编组原则的“里”“保”(乡约)之上，并没有稳定的“乡”级建制。清代里甲制基本沿袭此种格局。但在清代地方文献中仍可以见出，有些州县仍然按乡、都分设“书手”(有的乡分设四五个里，各有一个书手)，是在县衙里执役的书吏(一般属于钱房或户房)。在这种情况下，乡、都仍然是一种用于统计、分配、核算赋役的会计单元。所以，概括言之，明清时期，乡、都之目虽然仍得沿用，但大抵皆为人文地理概念或会计单元，而非行政管理单位。当然，乡、都并非全然没有行政管理的意义，在很多时候，它们被作为县级政权划分县境不同地域、区分其赋役等第，或由知县、县丞、县尉分区负责水利、治安等事务的区划根据;在社会变乱或遇有较大政治经济与文化事件时，县境内不同地域的士绅以“乡”“都”为单位，展开活动，如组织“乡兵”“团练”等。尽管如此，在制度层面上，明清时期，乡、都都不再是一级行政管理层级。
正是在这种背景下，“保”逐渐成为大致以百家为原则、以村落为基础编排的“甲”(百家)或“里”之上的地域性管理单元。如上所述，至迟确定于康熙中后期的保甲制规定，十个由百户组成的甲编成一个保，置保长(或保正，亦有称为里长、乡长者)。千家之保，当然包括了若干村落。王福明的研究表明：乾隆年间，顺天府宝坻县分设46个保，共辖910个村庄，平均每保辖约20个村庄。在直隶定州，保级组织被称为“约”，全州分置43个约，领村庄423个，平均每约10个村庄。他指出：“约是按地理区域划分的，由相邻数村结合而成，并以约中较大村庄命名的乡级组织。”保(或者其他名目)也应当是如此。而在王凤生所订立的《公举约正条规》中，保长被称为“乡集长”，并规定“甲长须在百家之内选举，乡集长须在一乡一集之内选举，以期近便，易于照料亲切，不致偏私。”显然，“保”就是在“乡集”的基础设置的，或者说二者是重合的。正由于此，保又多被称为“乡保”(其所谓“乡”，是指“保”所辖的区域，与作为财税会计单元的“乡”不是一回事，地域范围一般较后者小得多)，且多驻于所辖乡村范围内较大的聚落(又多为市集所在)中。清末推行新政，乡村巡警的设置与“乡镇自治”亦大多以旧有的“乡保”为基础，遂渐次形成近代以来的“乡镇体系”。
四、邻、里、乡在乡村控制中的不同意义
通过对邻、里、乡的历史考察，可以认知：其一，建立在五家为邻基本原则之上的什伍互保连坐之法，乃是古代乡里制度的起点，也是王朝国家编排乡里组织、构建乡里控制体系的基本原则。伍保制度的核心功能，乃是加强对乡村民户的人身控制，强化治安，建立并维护乡村的社会与经济秩序;因此之故，历代王朝均不遗余力地推行伍保制度，建立邻保组织。但是，乡村民户毕竟不是军兵，以军法编组乡民成本既高，在事实上亦难以实行;而且，什伍连坐之法若切实执行，势必造成重大纷扰，甚至引发动乱，故什伍编排的邻保组织虽然在原则上是历代王朝乡里控制的基础，但互保连坐之法在事实上却难以严格执行。
元代马端临在述及历代乡党制度时，曾比较“周法”与“秦法”的异同：“秦人所行什伍之法，与成周一也。然周之法则欲其出入相友，守望相助，疾病相扶持，是教其相率而为仁厚辑睦之君子也。秦之法，一人有奸，邻里告之;一人犯罪，邻里坐之，是教其相率而为暴戾刻核之小人也。”他认为：秦人所行什伍之法，表面上虽与《周礼》的规定相一致，然周法以民众互助为基本原则，指向乡村自治;而秦法则以邻里相互伺察、互相监督担保为原则，目的是强化对民众的控制。而这两种原则的背后，则是儒、法思想在乡村治理观念上的差异。
其二，里、闾之制起源于居住单位。故无论制度规定以二十五家、五十家，还是以百家、百一十家为里(闾)，而在实际编排中，里必然以村落为基础，或以一村为一里，或合数村为一里，或将一大村(包括城邑)编排为若干里。里编定之后，则当相对保持稳定，不必因户口增加而频繁地重新编排。质言之，百家之里是以村落为基础编排的。里(闾、耆、大保、村寨、社、约、保、甲)虽然也有治安功能，但其最重要的功能是控制户口与田地，以征发赋役。在这个意义上，无论其包含多少户数、用何名目，“里”的实质都是以村落为基础的赋役征收单元。
不仅如此，里还被赋予了“村落自治”的功能。明朝初年，令各里置里社，春秋二社之时，集众祭祀五土五谷之神。祭祀之后，会饮之前，先令一人向众宣读抑强扶弱之誓。誓词曰：“凡我同里之人，各遵守礼法，毋恃力凌弱，违者先共制之，然后经官。或贫无可赡，周给其家。三年不立，不使与会。其婚姻丧葬有乏，随力相助。如不从众，及犯奸盗诈伪，一切非为之人，并不许入会。”这当然是理想的设计，与《汉书·食货志》所描述的“出入相友，守望相助，疾病相救”的美好蓝图相互呼应。然而，在这幅美好图景的背后，却是“每里置经催一名，以督赋课”。所谓“村落自治”，不过是便于统治者用尽可能小的统治成本，以获取最大可能的赋役征发罢了。
其三，乡在起源上就是一种地域单元，指包括若干村落的乡村区域。秦汉时期的乡是县级政权之下的行政区域，所统户口一般在千余户至数千户，规模较大;在乡部的中心聚落设有乡廷，以啬夫(有秩)、三老、游徼分掌民籍赋役、教化与治安等乡政。魏晋南北朝时期，乡的规模逐渐减小，至隋唐时定制为五百户，远较汉代的乡为小。唐代的乡政由所属五里的里正主持，诸乡里正到县衙当值，处理本乡事务，故诸乡不再有乡司驻地。因此，中唐以迄北宋前期，乡逐渐向以赋役征纳为核心的财税会计单元和人文地理单元演变。在乡逐步退出乡村事务的具体运作之后，管、都保等相继成为县与里(耆、大保)之间的、统领数村的地域行政单元，其所领户数在250户至千余户不等。明代里甲制下，县直辖各里，没有严格意义上的“乡级”行政管理层级。到了清代，随着保甲制的全面推行，以千家为基本编制原则的“保”在乡集的基础上发展起来，成为以百家为原则、以村落为基础编排的“甲”(百家)或“里”之上的地域性行政管理单元，并为近代以乡镇为核心的乡村控制体系奠定了基础。
因此，“乡”(无论其称为乡，还是管、都、保等)乃是县以下的、由若干村落组成的行政管理单元。虽然在宋代以后，“乡”本身已演变为一种财税会计单元和人文地理单元，但除明代外，居于县与百家之“里”间的地域性行政管理层级一直是存在的。王福明在肯定清代县政权“没有一统到底(指直到自然村和民户)的组织和机制”的同时，进一步指出：“以一个知县辖下的县衙门终究无法直接统治数百个村庄、上万户人家、数十万口人众，它必须依赖其他中介组织”，这就是“乡级组织”，“它处于州县政权之下、村庄之上，是协助官府治理乡村的组织和工具”这种说法，不仅适用于清代，也适用于中国古代历史上的大部分时期。
总之，邻、里、乡是中国古代乡里控制体系的三个基本层级。其中，邻以五家互保连坐为原则，是最基层的治安单元;里以村落和居住地域为基础，是基本的赋役征纳单元;乡包括若干村落，是县以下、里以上的地域性行政管理单元。陆世仪在《论治邑》中谈到所谓“治乡三约”：“先按地方，分邑为数乡，然后什伍其民，条分缕析，令皆归于乡约长。凡讼狱、师徒、户口、田数、徭役，一皆缘此而起。”其所说的“乡约”，是指以村落为基础组织的“保”，乡约长亦即保长。按照他的说法，乡约(保、里)汇集了“讼狱、师徒、户口、田数、徭役”等诸种乡村事务，乃是所谓“治乡三约”(乡、约、伍)的核心。入村里方得排什伍，联村里才能合为乡，故以村落为基础的“里”乃是乡里控制体系的关键。换言之，立足于村落，编排户口，征发赋役，乃是中国古代王朝国家乡里制度的实质。
作者简介：鲁西奇，1986年、1989年、1995年在武汉大学分别获得历史学学士、硕士和博士学位，先后任教于武汉大学、厦门大学;现为武汉大学历史学院教授，主要从事中国古代史与历史地理研究，代表性著作有《区域历史地理研究：对象与方法》《城墙内外：古代汉水流域城市的形态与空间结构》《中国古代买地券研究》《中国历史的空间结构》等。
本文转载于《南国学术》2018年第4期第562—574页。转载未收录原文注释。
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