引言
2017年10月，党的十九大报告作出“实施乡村振兴战略”重大部署。这是完全出乎我的意外的，应该也是出乎绝大多数普通人的意外的，大家不容易想到下一阶段应该实施乡村振兴战略了。其实，这对于中共高层来说则应完全合乎客观逻辑。到2020年，将达到脱贫攻坚的预定目标，实现全面建成小康社会;在脱贫和小康的基础上，乡村振兴就是自然而然的要求，既是客观发展的需要，也是执政兴国的需要。显然，不应在全面建成小康社会之后才部署实施乡村振兴战略，而应在之前的某个合适时点宣布实施，这个合适时点，莫过于党的十九大。脱贫攻坚、乡村振兴，两大重大战略从而实现“无缝衔接”。这是我对乡村振兴战略的最初感受。那么，什么是乡村振兴呢?如何才能实现乡村振兴?乡村振兴是个美好的图景，但是中国“三农”问题积重难返，乡村振兴谈何容易?!9亿农民之众，差不多是美国全部人口的3倍;户均仅仅七八亩地，如此狭小的土地规模，极大地制约了农户的农业收入水平。在这样非同寻常、极为特殊的客观条件下，农民一家一户如何养家糊口、如何发家致富?是摆在面前的十分现实的难题。好在，城镇提供的就业机会、就业收入，在较大程度上掩盖了这一窘境。那么，实现乡村振兴，其根本的评价指标应是什么?我认为，应是农民的人均收入。常言道，“就业是民生之本”，其实说的还不够深刻明了，应该说“收入是民生之本”。“小康不小康，关键看老乡”，同样，“振兴不振兴，关键看老乡”。农民的钱袋子鼓不鼓，是判断是否小康、是否振兴的根本标准。所以，乡村振兴最根本、最核心的评价指标是农民收入水平，这可谓“农民之基”。即总体而言，必需要解决好农民问题，才有可能实现乡村振兴。这是中央提出实施乡村振兴战略后，我的总体感受。一年多以来，结合我的日常工作和研究兴趣，我又逐步认识到一些实际问题，尤其是对于两个方面的问题有了较多具体感受。一是，要进一步完善农地政策和法制，这可谓“农业之基”;二是，要建立健全村级公共产品供给体制，这可谓“农村之基”。总之，就我个人的主要关注点而言，实施乡村振兴战略，必需解决上述三个方面的基本问题，即农民问题、土地问题和公益问题，笔者就此分别谈一些认识。
一、必须治理“穷根儿”，奠定农民收入之基。
我国农村扶贫进入攻坚期，党中央审时度势、高瞻远瞩，提出并部署实施乡村振兴战略。扶贫的目标是脱贫，振兴的目标是富裕，两大战略无缝衔接，为我国农村发展绘就了蓝图。
今年初，中国农业大学李小云教授曾发文指出，扶贫能让穷人致富吗?他在云南勐腊河边村扶贫已经有三年多，他感到有些困惑。笔者认为，我们扶贫的目标是为了脱贫，目前脱贫已处于攻坚期，是最后的也是最关键的一场硬仗，必须打赢，必须如期实现脱贫，实现农村全面小康;下一步走向富裕，不是扶贫能够解决的，必须实施乡村振兴战略，逐步实现农民富裕，实现农村现代化。无论是脱贫还是富裕，都是与“贫”作斗争，即“治贫”，治贫大致分为脱贫、富裕两个历史阶段。
治贫既要治标，更要治本。从近年脱贫的实践看，一般重在治标。比如，李小云教授在河边村设计实施的“瑶族妈妈”客房，增加了农民就业机会，增加了工资收入，对于脱贫是有明显效果的。但是走向富裕，仅有“瑶族妈妈”客房还不够，因为“瑶族妈妈”客房并不能治理农民的“穷根儿”。走向富裕，必须治本，必须治“穷根儿”。
那么，我国农民的“穷根儿”是什么?这一点必须刨根问底弄清楚。所谓穷，就是收入低。从农民收入结构看，主要有农业经营收入、工资性收入、财产性收入、转移支付收入四个部分。其中，农业经营收入是农民收入之本，农民的收入应以农业经营收入为主，这是天经地义的。近几年，我国农民的工资性收入已经高于农业经营收入，其含义是什么?一是农民普遍处于兼业状态，二是农业经营收入匮乏。这毫不奇怪，因为我国的基本农情是农民过多，而使人地矛盾高度紧张。农村集体土地约19亿亩，由2.29亿户农户(约9亿农民)承包经营，户均承包耕地面积仅有8亩左右。可以说，这是超小型的家庭农场，国人甚至羞于称之为家庭农场。如此小规模的家庭土地面积，显然是一个“卡脖子”的制约因素，决定了农户农业经营收入的极大局限性。人均土地资源过少，这是农民贫困的主要客观因素。笔者认为，这也是我国“三农”问题的根源所在。美国、加拿大、巴西、俄罗斯、澳大利亚等国家都没有所谓的“三农”问题，因为这些国家的农民数量不多，所以农民人均土地资源较多。
有的同志说，不对啊，我们的城市化率已经50%多了，没有9亿农民了。这是概念的偏差。据2016年的统计数据，我国农村承包土地的农户数量是2.29亿户，有9亿多人口。我国有20亿亩耕地，其中农垦约有1亿亩，其他19亿亩基本是集体土地，承包给农户使用。也就是说，9亿多农民承包了大约19亿亩耕地。这9亿多人口是不是农民?他有耕地，在本质上就是农民，尽管他可能去城市打工了，但是身上仍有农民的“标签”。
我国要解决“三农”问题，要推进乡村振兴，必须逐步解决农民人均土地资源太少的问题，这是“治本”之道，是绕不过去的坎儿。耕地面积是基本固定不变的，那就得逐步减少农民数量。应把“减少农户数量、增加户均面积”作为我国农业家庭经营的根本目标、长远战略。只有着眼于这个目标、坚持住这个战略，才有可能逐步破解“农业人口过多、户均面积过小”的困局。
2002年的《农村土地承包法》第二十六条明确规定，“承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地。”这一条款是合理的、科学的，此类情况下退出承包地是应当的，有利于逐步减少农业人口、增加户均承包耕地面积。但是，后来的有关文件又提出了不同的意见。而且，近期的农村土地承包法修订草案也要修改这一条。笔者认为，这是“捡芝麻，丢西瓜”，是历史的倒退。呼吁正视这个问题!我国必须实施减少农业人口战略，要把逐步减少农业人口作为根本性的、长远性的发展战略，这是逐步扩大户均承包土地规模的必由之路。要坚持和落实“全家迁入设区的市退出承包地”的法律规定，切忌开历史的倒车。
进城农民市民化，其实现成本不应由其承包地来买单。全家迁入设区的市，转为非农业户口，丧失了集体经济组织成员资格，理应退出其承包地。健康有序的城市化，应依靠城市的“拉力”来实现，而不应依赖于农村土地的“推力”。我国农村土地有9亿承包人口，承包人口过多。农村土地所具有的经济功能、经济效益，应由农村的农业人口来分享，而不应由“全家迁入设区的市”的进城人口来分享，这应是一条基本原则。从长远看，要实现户均承包耕地面积的适度扩大，逐步提高农民的农业收入水平，必须坚持和践行这一基本原则。
二、必需完善农地法制，筑牢农业发展之基。
党的十九大作出重大论断，“经过长期努力，中国特色社会主义进入了新时代，这是我国发展新的历史方位。”农村土地制度，是保障农业农村经济发展的基础性制度，一直以来存在诸多热点问题，备受各级政府和广大专家学者关注。进入新时代，如何回应热点问题，进一步完善创新农地制度，实现农地制度科学化、法制化，是新形势下的新任务新要求，也是乡村振兴的必然要求。
近年，笔者越来越有一个深刻的认识，农村土地的政策与法制，必须融合经济学与法学两门学科，而不能再是两张皮。随着农地政策法制化的要求越来越迫切，法学有成为显学的趋势，这也是客观规律。一方面，调研农地制度的经济学者应当懂得基本的法学知识，当然最好能够成为法学专家，从法学理论的视角深化农村土地经济问题研究;另一方面，法学专家应当多一些田野调查，接地气、察民情，从而实现法学与实践相结合。经济学与法学密切融合，必能大大推动农地制度的法制化进程，也有益于国家整个经济体制的现代化。笔者认为，把经济学与法学融合应用于农地制度、农地法制，陈小君教授的团队堪称楷模，无论田野调查还是法理研究，都非常深入扎实，而所取得的成效亦有目共睹。
按照产权理论，农村土地作为不动产，其最根本的权利是所有权和使用权。其中，所有权是物权，使用权既可能是用益物权，也可能是债权。笔者对所有权、使用权作一些必要的分析。
我国农村土地实行公有制，即集体所有制。笔者常常感到，对于农村土地集体所有制，目前尚普遍存在一些模糊认识。农村土地集体所有制的实质是什么?笔者关注和研究这个问题大概有15年了。现在可以坚定地认为，农村土地集体所有制并不是完全意义上的所有制，而仅仅是名义上的所有制。换言之，农村土地集体所有制的实质是国家所有制，农村集体经济组织所享有的主要是土地的使用权，而集体对土地的使用权又实行承包制，分解承包给本集体的农户实际使用。为什么得出这样的结论?这是因为，所有权的基本特征是享有处分权和收益权，而农村集体经济组织对于土地并无处分权，也没有完整的收益权。比如，征地就是最为显著的例证。农地转为非农使用，其权限不在农村集体经济组织，而在人民政府;征地收益的分配，大头儿不在农村集体经济组织，而在人民政府。因此，农村集体经济组织对于土地的所有权，仅是名义上的，这是确信无疑的。我国农村土地集体所有制的实质，是国家所有制;集体仅享有土地的使用权等部分权利，并不享有完整的土地所有权权利。或者说，农村集体经济组织所享有的土地权利是“准所有权”。
如上分析，农村集体经济组织所享有的土地权利主要是使用权，而国家又通过政策和法律规定了使用权的实现形式，即承包到户使用。这进一步表明，集体的土地所有权仅仅是名义上的。那么，农户得到的土地使用权是什么性质呢?一些专家学者认为，自实行家庭承包制以来，对于农户的土地承包经营权，一直存在物权与债权之争。笔者不赞同这一判断。回顾我国法律关于土地承包经营权的保护方式，可以看出，一直以来是把其作为物权进行保护的。比如，1986年的《民法通则》，第五章为“民事权利”，其中第一节为“财产所有权和与财产所有权有关的财产权”，第二节为“债权”，“土地的承包经营权”列于第一节中，可见《民法通则》是把土地承包经营权作为物权进行保护的，而不是作为债权，尽管土地承包经营权也具有债权的一些特征;1993年修改后的《经济合同法》第二条规定：“本法适用于平等民事主体的法人、其他经济组织、个体工商户、农村承包经营户相互之间，为实现一定经济目的，明确相互权利义务关系而订立的合同”，可见《经济合同法》未把农村土地承包经营权(农村集体经济组织与承包农户之间)纳入适用范围，这也表明农村土地承包经营权不是《经济合同法》所调整的债权关系;1999年《合同法》仍未把农村土地承包经营权纳入适用范围，再次表明土地承包经营权不是《合同法》所调整的债权关系;2002年的《农村土地承包法》，尽管没有明确规定土地承包经营权为物权，但是土地承包经营权的物权性质已比较清晰;2007年《物权法》则明确将土地承包经营权规定为一种用益物权。由上述法律历程看到，我国法律对于农村土地承包经营权的物权性保护是渐进的，而不是一蹴而就。也正因如此，《物权法》颁布实施后，并没有对农村土地承包经营权带来立竿见影的影响，对其影响是长远性的。
这里，笔者认为也有必要谈一下对当前成为热点的“三权分置”的认识。正如经济学界、法学界对于“三权分置”存在的一些理论分歧，笔者认为，“三权分置”是客观发生的经济现象，但却不能上升为法律规范。这是因为，土地的所有权、使用权属于不动产产权范畴，而农民(农户)对土地的承包权并不属于产权范畴，承包权体现的是集体经济组织的成员权、农民对集体土地的承包请求权。也就是说，“所有权、使用权”与“承包权”，是两类不同性质的权利。从经济学的角度看，“所有权、使用权”与“承包权”客观上确实存在分离的现象;但是，从法学的角度看，“所有权、使用权”与“承包权”的性质不同，法律规范也必然不同。
而且，需要指出的是，《农村土地承包法》是2002年制定颁布的，当时正处于农村税费改革期间。大家知道，在农村税费改革之前，农户的承包地需要交纳农业税、三提五统等农业税费，这正体现了“承包”的含义;但是，在农村税费改革之后，农户使用的土地不再缴纳农业税、三提五统等农业税费，在事实上已经不存在“承包”。因此，从这个方面看，目前的《农村土地承包法》名称早已不合时宜，应当更名为“农村土地使用法”，或者其他适宜的名称。
三、必需改革公益体制，健全农村建设之基。
近几年，中央开展农村人居环境整治工作，而且工作力度逐步加大。这说明了两点，一是近些年农村人居环境问题凸显，对农业农村发展形成了新的挑战;二是中央已把农村人居环境整治工作提上重要日程，下决心解决这个关乎农村发展的基础性问题。需要思考的是，农村人居环境何以成为问题?何以到了需要中央来抓的严重程度?捋清楚产生问题的根本原因，才能对症下药，才能药到病除。
总体看，农村人居环境属于农村公共产品，农村人居环境问题是农村公共事务问题。讨论农村公共产品，需要区分两类不同性质的公共产品。对于跨行政村的公共产品，属于纯公共产品，应由公共财政承担供给成本;对于村内户外的公共产品，一般认为是准公共产品，应按照“受益者付费”的方式解决供给成本问题。
应当说，农村人居环境既包括纯公共产品，如跨行政村的道路等设施，也包括准公共产品，如村内的通组路、巷道、垃圾收集等事务。笔者认为，目前的农村人居环境问题，主要是准公共产品问题。可以说，本世纪以来，公共财政对于农村纯公共产品供给是努力尽责的，交通、医疗、教育等各方面均有所发展，农民群众总体比较满意。目前，对于农村准公共产品，主要通过村民一事一议筹资筹劳与财政奖补的投融资方式解决。从近年来看，“一事一议”总体效果不够好，难以充分解决农村准公共产品的有效供给问题。据多方面测算，全国农村每年需要“一事一议”项目建设资金约3000亿元，以解决村内户外的道路硬化、环境卫生、灯光照明、田间设施等公共产品供给问题。实际上，近年全国农村每年完成的“一事一议”项目总投资仅约1300亿元，建设资金缺口达55%以上。由于“一事一议”项目总投入远远不足，一般只能先用于道路硬化等农民群众最为急需的项目，对于垃圾污水治理等问题往往难以顾及，有的村庄由于缺乏公共资金，十几年不能清理整治垃圾，造成垃圾围村现象。因此，据此判断，农村人居环境问题，主要是农村准公共产品供给不足造成的。从长远计，解决农村人居环境问题，必须对症下药，从农村准公共产品供给体制机制方面着手。
那么，“一事一议”项目建设资金为什么缺口如此之大?“一事一议”项目建设，是为了解决村内户外准公共产品供给问题，应坚持“民办公助”原则。当前，“一事一议”项目资金的主要构成是筹资筹劳、集体投入、捐资赞助、财政奖补。其中，财政奖补占项目总投资的比例应小于50%。但是，据调研，在实际工作中，许多地方的财政奖补比例突破了50%，有的甚至高达90%左右，“民办公助”异化为“民助公办”，远远背离了准公共产品“受益者付费”的原则，受益者享受到利益，却没有付出必要的费用。也就是说，受益者“付费”出现了明显“空白”状态，致使“一事一议”制度的作用没有发挥出来。这个问题亟需引起重视，尽快健全完善“一事一议”管理制度。
在这个方面，城市小区的人居环境治理经验值得借鉴。在城市小区，居民一般需要缴纳两项费用，一是物业管理费，这项费用包含小区内的垃圾收集费、环境卫生费;二是垃圾处理费，是小区内垃圾收集后转交市政部门处理、填埋的费用，由小区物业管理部门代收后转缴地方政府。可见，城市小区的公益事业是“民办”，并没有“公助”。国家对农村的村内户外公益事业实行“民办公助”，是对农村发展的扶持政策，基层在实际操作中不应异化为“民助公办”。只有坚持“民办公助”基本取向，落实“受益者付费”基本原则，完善“一事一议”筹资筹劳与财政奖补制度，才能搞好农村人居环境建设。
这里，从制度沿革与改革的视角，我们再作一些必要的探究。应当看到，不同于各级政府供给纯公共产品的体制，国家对于村级准公共产品供给的制度设计，不是通过村级税收来解决，而是通过村级收费(含筹劳)来解决。村级收费(含筹劳)，农村税费改革之前是指“三项提留和两工”，税费改革之后是指“一事一议筹资筹劳”。“三提两工”是强制性制度，必须缴纳，而“筹资筹劳”是民主性制度，自愿缴纳。笔者认为，需要强调两点：第一，农村税费改革的目的，是为了减轻农民负担，甚至于取消农民负担(比如农业税)，而一事一议制度是为了控制农民负担，并不是旨在取消农民负担。第二，一事一议制度的功能，首先是建设村级公益事业，这是“本”，其次是控制农民负担，这是“末”，本末不可倒置。
近年，在村民一事一议筹资筹劳管理工作中，对于筹资筹劳政策及标准，遇到一些疑义甚至争论，既有来自基层干部群众的声音，也有来自机关一些干部的声音。笔者对此感触良多，村民一事一议筹资筹劳管理亟需提高思想认识。必需认识到，村民一事一议筹资筹劳是对集体公益事业应尽的义务，是村级公共产品建设成本的重要组成部分。农村社区的村民一事一议筹资筹劳，如同城市社区的市民缴纳专项维修资金、物业管理费，是居民对社区集体必需尽到的义务，属于合理负担;合理负担并非越低越好，应当根据居民经济承受能力和公益事业建设需要而定。从村级公益事业投融资体制机制看，必需争取多方给力，积极构建“群众筹资筹劳，集体经济支持，社会捐资赞助，财政奖励补助”的多元化投入保障机制。只有千方百计多渠道“化缘”，才能尽量满足农民群众的实际建设需求，促进农村社区“强筋壮骨”，为乡村振兴提供基础保障。
借鉴城市小区物业管理等成功治理经验，推进农村集中居中小区逐步实行物业化管理，是村级公共产品供给体制改革的大方向。《中共中央国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》(2017年)指出：有条件的地方应规范农村社区物业管理，研究制定物业管理费管理办法;探索在农村社区选聘物业服务企业，提供社区物业服务。这为农村小区公共产品供给体制改革指明了方向，具备条件的农村社区应适时推行物业管理费制度，逐步建立健全村级公共产品供给体制。需要指出的是，城市小区物业费是依据业主的房屋建筑面积收取的;而农村小区的房屋一般没有产权证，没有明确的建筑面积标识，但是其宅基地有使用权证书，宅基地面积在使用权证书上均有标明，可以考虑依据业主的宅基地面积收取物业费。
注：本文系“中国县域治理高层论坛(第三届)”征文，主要观点来自《农地制度论》(第2版)。
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