稻菽按
近日，新疆、陕西两省非法种植转基因玉米案件的判决书先后公布。经调查，这些转基因玉米种子全部来自海南，经制种基地制出的种子大部分流向了东北。2016年秋，眼望丰收，新疆3600亩和陕西2890亩制种玉米经检验为转基因种子，依法被农业执法大队铲除，导致辛苦一年的农民颗粒无收。转基因玉米种子流入制种基地，虽然有政府事前对转基因种子种植监管不严的过错，但更重要的是种子市场开放之后，私有种子公司享有越来越多的自主权，其不顾一切牟取暴利的行为加大了种子市场风险，为转基因种子流窜埋下了祸根。打击转基因种子非法制种势在必行，但承担主要责任的不应该是检测资质和市场地位都弱势的农民。政府应该加强对转基因种子的检测和监管，对种子企业的市场行为进行更严格的约束。
作者简介
周泰来，我国著名的农业专家，山东农业大学教授，博士生导师。
正文
2016年被媒体曝出的陕西省榆林市靖边县非法制种转基因玉米一案的裁判文书于2018年4月28日公开。法院判决被告人刘某某犯非法经营罪，判处有期徒刑一年二个月，并处罚金人民币7万元。
2016年3月，罗涛、徐振杰、徐龙、仲某某以不合格的父本含转基因的玉米亲本种子——“金庆101”和“世宾338”——冒充合格种子进行生产种植的行为，致使新疆呼图壁县五工台镇幸福村、园户村镇马场湖村的122名被害人种植的2890亩地遭政府部门铲除，遭受损失共计3331097元。
判决书显示，刘某某等人供述，这批转基因玉米种子来自海南，靖边、呼图壁是制种基地，而制出的种子大部分最终流向东北。
2011年，刘某某从朱建忠手里买了共三袋(每袋100斤)转基因玉米种子。这些种子是朱建忠从海南省购买回来的，品种叫世宾338，没有任何手续，没有向当地有关部门申报，也没用备案。
2015年冬天，这些转基因种子卖给了辽宁省锦州市黑山县八大蒿镇、罗屯镇、新立屯镇;在沈阳市康平县方家镇这些地方，每斤转基因玉米种子价格8元，共计卖了168万元。
陕西靖边3600亩制种玉米被铲除
2016年春天，被告人刘某某在未取得主要农作物种子生产经营许可证的情况下，在靖边县黄蒿界、红墩界、海则滩等地种植制种玉米2100余亩，约定种子价格每斤5元，最低收购价每斤2.5元，销售种子共计12339.5斤，销售数额为61697.5元。2016年8月份，经农业部对该玉米抽样检测鉴定为转基因玉米，随后便将所有转基因玉米铲除，农民辛苦种植的玉米颗粒无收。
村民：几乎年年都有人种制种玉米
2016年9月21日，在圪洞河村李家畔小组，村民陈兆文说，他们村种植制种玉米并非头一次，几乎年年都有村民种植，他也不例外：
今年我一共种了100多亩地，其中有70亩是制种玉米，本以为可以卖个好价钱，却没想到从农业部门传来一个噩耗，制种玉米是转基因玉米，要全部铲除。
陈兆文说，(2016年)8月27日，靖边县农业局的人来到他家玉米地，将70亩制种玉米全部铲除。眼看就要收获了，如今却颗粒无收，政府部门每亩给补偿1400元。
除了红墩界镇，黄蒿界、海则滩等乡镇多数村民也有类似遭遇，所有涉及转基因的玉米在2016年8月27日至31日之间全部铲除。玉米铲掉之后，政府部门告知当地村民，玉米秸秆和玉米粒可以用来喂养牲畜，但不可以食用。同时，政府部门承诺，每亩给予1400元的补偿，将在10月底前支付给村民。
2016年9月23日，靖边县人民政府对境内转基因玉米制种检测处置有关情况进行了说明：
8月9日，陕西省种子管理站到靖边县对玉米制种田进行抽查。经过对靖边县红墩界、黄蒿界两镇玉米制种地块现场速测，发现在无证生产的制种户中有285.99亩样品呈阳性，立即送农业部农作物种子质量监督检测中心(西安)进行复核鉴定，确定285.99亩制种田种植为转基因玉米种子。
事情发生后，陕西省市县农业部门立即组成应急处置工作组，对靖边全县玉米制种田进行了全面的排查检验，经过现场速测和最终5批次送检，确定转基因玉米制种共计3630.9亩。依据《种子法》等有关法律法规，靖边县及时对已经检测的转基因制种玉米进行铲除，至2016年8月31日已经全部铲除完毕。
靖边县政府要求各有关部门严厉打击非法经营涉事企业、制种公司、农业经纪人，全力挽回对种植户造成的经济损失，并确定按1400元/亩进行补偿。同时，靖边县公安机关已对涉案人员进行立案侦查。
转基因就在我们身边：制种行业违约现象普遍
2016年8月，靖边县检测发现转基因制种玉米3600亩，随后进行了铲除。事件被披露，人们震惊于转基因作物就在身边，为政府发现后及时处置免于扩散感到欣慰的同时，也在关注，非法转基因制种玉米何以以上千亩的规模种植起来?我们如何才能防范类似的事情，保护农业和食品安全?
靖边转基因制种玉米事件大大拉近了转基因与普通人群的距离。人们才意识到，转基因就在自己身边。
连靖边县农业局一位副局长也为此感到意外：
以前只听说转基因是美国高科技，谁能想到，我们的土地也在生产转基因，而且是种子!
靖边县红墩界镇一位年轻干部说：
以前总以为转基因是国际上的事，是崔永元和方舟子的事，谁能想到就成为我们的事?
红墩界圪洞河村村民王宏山说：
祖祖辈辈第一回遇到：种地还能种出乱子?通过这事才知道了什么叫转基因。
定边县乳品厂经理刘云峰说：
以前觉得转基因还蛮遥远的，这次靖边都被种上了转基因玉米，才知道转基因就在我们身边。
靖边转基因制种玉米事件，让许多地区开始重视自查与防范。在毗邻的农区定边县白泥井镇，许多农户开始自查种子来源，有意防范非法转基因种子的流入。
白泥井镇海子梁村村民李斐说：
靖边转基因事件对我们是个警醒，但是制种公司不标注，我们又如何能够区分哪个是转基因种子，哪个不是?还得靠有关部门把种子市场好好管一管。
靖边县政府完成了“规定动作”
其实，关于转基因种子的威胁，开春时靖边县政府已经有所感知，并开始防范。因为听说东北和内蒙古地区出现了转基因玉米，靖边县农业局开始担忧，毕竟靖边北部地区已经制种二十多年。考虑到自身力量的不足，靖边县农业局要求县政府动员乡镇和村级共同防范非法转基因和假种子。
为此，靖边县政府出了一个措辞相当急切的文件。这个印发于2017年4月11日的《靖边县人民政府办公室关于切实加强农作物种子市场及制种基地监管工作的紧急通知》写道：
近期接到群众反映，在我县红墩界、黄蒿界、海则滩出现许多制种商在各村频繁活动，私自与农户商讨协定，落实制种基地，其中一些制种商未在农业局登记备案，也无生产经营许可证或证件过期，无品种授权，隐匿亲本材料真实来源，无检验报告，检疫证明，有可能为转基因种子……
为此，靖边县政府认为：
……存在极大安全隐患，如果农民盲目与非法制种企业和个人私自签订合同或达成口头协议……由于合同不规范，这些合同不受法律保护……按照新修订的《种子法》，所生产的种子全部为假种子，一旦流入市场，造成的危害将会非常之大，后果不堪设想。因此，各乡镇各部门必须高度重视，加大检查，严密监管，严厉打击制售假劣种子违法行为，保障全县粮食安全。
这是一份措辞恳切、法理兼具的文件，靖边县委、县政府做出了防范与部署。那么，执行得如何呢?
各乡镇纷纷在三四日之内对县政府的文件做了转发和落实。红墩界镇要求所有村召开村民代表大会传达文件，落实部署，并由村民小组长在小组内传达落实。
圪洞村是靖边县玉米制种第一村，常年占到全县制种面积的一半左右。2017年4月15日，圪洞河村专门召开村民代表大会，宣传县上的文件，并要求所有准备参与制种的农户申报情况，按照县上要求规范合作。随后，各村民小组召集会议，传达县上的要求和意见，落实部署。
同时，县农业局在各乡镇召集制种户、种子经销商等集中学习《种子法》，进行宣传培训，希望种子经销商和农户依据《种子法》防范假种子和转基因种子。明确要求制种户与制种企业之间要签订正规合同。在制种企业尚未进场，甚至尚不明确的情况下，农业局想通过农户的规范行为，落实制种过程中的甲乙方责任，以便追责溯源。
同时，在县农业局的要求下，有榆林雨欣种业、盛大种业等三家制种企业进行了备案和准入。
加上事后的监督检查和发现问题，应该说，县乡政府、农业局完成了“规定动作”。
虽然考虑到防范非法转基因，但是普遍没有想到转基因种子真的会来袭。圪洞河村村主任王兴源说：
我们也没有想到转基因真的会进来，当时主要在防范假种子。
2016年7月份，在检查出几个制种地块的制种企业没有生产许可证后，靖边县农业局就考虑购置农产品转基因检测设备。因设备较贵，而且县级没有出检测资质和做结论的权限，因此县种子管理站建议不予购买。但局长刘保认为：
全省这么大，靠省级部门怎么能检测过来?可以县级检测出来结果再报告省上，也算筑起一道“笆篱”。
可惜的是，“规定动作”和超前意识还是没能阻止非法转基因种子的渗透。
2016年8月，靖边县检测发现转基因制种玉米3600亩，随后进行了铲除。
到底哪个环节出了问题？
既然4月份就意识到了威胁进行防范，为什么最终没能堵住转基因种子的渗透?到底是哪个环节出了问题?
审视制种企业和农户的合作生产流程，最关键的是准入和备案，做好了准入和备案，企业资质、品种授权、亲本材料的来源、检验检疫情况就会一目了然，管理起来就容易多了。靖边县农业局一位主管副局长说：
从准入方面，按要求是企业主动备案，这是《种子法》的基本要求，真正的制种企业都知道这个程序。我们没有办法主动找制种企业，监管中最重要的手段是发现没有备案进行查处。
而要落实制种农户的合作企业有没有备案和准入，除了实地检查外，主要靠双方的合同：
我们不能听农户说谁是甲方就认定谁是，至少要有正规合同。
按照农业部门的要求，农民和制种企业有合同，不仅能维护双方的权益，而且能管理到制种企业。而恰恰是在合同上，没有能如愿落实。
在红墩界镇，制种户与制种企业签订合同的少之又少。
圪洞河村村民吴社保1994年就开始制种。吴社保说：
我制种23年了，从来没有和制种企业签过合同。而我们签不签合同是我们之间的事，政府为什么要管?
而且由于双方都有违约的习惯，因此制种企业和农户普遍都不愿意签合同。就算有合同，一般也是经纪人和农户签署。
尽管要求制种户事先申报，但由于制种公司多年来一直宣传“县种子公司会向制种户收费”，怂恿制种户瞒报制种事项或者少报亩数，于是许多制种户少报亩数，或干脆选择不报瞒报。这样，一些制种企业和农户的制种合作呈现半地下的隐秘状态，给事先的管理造成相当大的难度。
靖边县农业局一位副局长说：
一些制种企业就像游击队，和农民的合作像是地下活动，农户主要和经纪人打交道，甚至不知道制种企业叫什么。现在强调服务性管理，因此我们不能强行要求农户事先签合同，而没有备案的制种企业在这个时候一般是找不到的。除了宣传引导要求之外，更多靠事后监管。
但这个“事后”来的时间比较晚，而且时限性强，这对制种玉米的监管提出了很大的挑战。
靖边的玉米在4月底5月初播种。在播种直到扬穗前的两个多月内，肉眼无法区分制种玉米和普通玉米。只有到了7月中旬开始扬穗后，才能辨别是否制种玉米。
靖边县农业局副局长尚俊宏说：
这个时候我们才能辨别哪些地块是制种玉米，检查是否进行了准入和备案;但是要辨别转基因，无法依靠肉眼，只能依靠检测，而我们没有检测手段和设备技术。
直到7月中旬扬穗之后，农政部门才能辨别出哪些是制种玉米田块，随后的检查中发现几个地块没有备案，靖边县农业执法大队随即立案处置。7月26日，陕西省种子管理站、榆林市种子管理站对红墩界、黄蒿界两个乡镇七个地块做例行抽检，当场未发现转基因成分。8月上旬，在接到举报后的逐地块检测中，陕西省种子管理站在红墩界圪洞河村现场检测出了转基因玉米成分，随后在西安进行的实验室检测确认了现场检测。
到底哪个环节出了问题或者做得不够?除了和制种公司签订合同，多数农户没有执行，导致在事前监管无法进行外，村民小组长在村里的传达政策力度普遍偏弱。
制种市场的暴利
为何制种市场如此难管?暴利之下的小企业无序竞争、国企的渐行渐远是个大背景。
红墩界镇制种农民都对早先时候的几家国有和上市制种企业念念不忘。口碑最好的是榆林市种子公司，这家国有企业曾经在圪洞河村制种达七年之久。
市种子公司在这里制种时间最长，无论什么行情，都按照合同全部收购了，从来没有违约，没有压价。
村民们比较怀念这个最讲信用的国有企业。可惜榆林市种子公司改制后“消失”了。
像榆林市种子公司一样，包括秦丰农业在内的几家国有制种企业或改制“消失”，或退出当地。此后，越来越多的小制种公司进入当地，竞争也越来越激烈了。
多年的制种户李生玉说：
互相挖经纪人，市场好了互相抢着收购，市场不好了就放弃收购或者挑毛病少收，因为纠纷有时候和农民发生打架。
就在2015年秋后，圪洞河村的一个经纪人因为农户把制种玉米卖给了出价更高的收购者，而和农户发生了斗殴。
小企业因为不和制种户签订合同，制种户也不愿与其签订合同，导致双方违约经常发生。恶意收购和抢购，更使得制种企业之间关系恶化。有的“制种企业”实际上是个体户，套用、冒用有资质企业进来制种。
在此背后，是制种行业的暴利。这几年，企业向制种户收购制种玉米一般在两块五到两块九之间，但是筛选分装后卖给农户价格在每斤13元到20元之间。尽管有杂交育种费、经纪人费、运输、管理费，但都并不太大。据业内人估算，一般小规模制种企业一斤玉米种子的全部成本不超过5元，能卖到13元以上，完全是暴利了。
圪洞河村民李生玉说：
以前国有企业和大企业在这儿的时候，大家还是按照订单农业合作，企业会召开座谈会，说明种子特性、产量和保护价，一切都比较正规。自从国有企业退出后，小企业和个人越来越多，订单农业成了形式，双方习惯了违约，从头到尾都比较乱，出现这个转基因种子，也不奇怪。
无意识的责任主体
与其他省份对非法转基因制种的处置相比，靖边县处理办法相当柔性，而且每亩1400元的补偿体现了对农户利益的关怀和保障。
但是还有不少农户想不通，依然抱有怨言。连村里比较“开明”的李生玉也说：
为什么不在种地之前检测出来制止我们，而是在抽穗结棒后发现铲除?
红墩界一些制种户至少在事情发生时没有意识到，在制种和农业生产中，他们还有一份责任。
种地还会犯错误吗?又不是种大烟!
在靖边县铲除非法转基因制种玉米过程中，之所以许多农户在迟疑，在讨价还价，根本在于没有认识到违反《种子法》搞制种，是一种违法行为。对于没有按照农业局要求和制种企业签订合同，他们也普遍认为没什么不妥。
在制种生产和农业生产中，农户是责任主体之一。但目前这个责任主体常常处于无意识状态。
这几年由于制种企业竞争激烈，都以“商业机密”为由拒绝向农户透露种子的名称。圪洞河村的制种户们，普遍不知道自己地里育的是什么品种，也已经习惯了不去追问。曾经的制种户王宏山说：
制种户不管甲方育的是什么品种，什么来源，只关心产量和收益。
由于制种玉米比大田玉米的利润明显高，圪洞河村民会继续生产制种玉米。明年怎么办?许多村民表示：
明年政府让种啥我就种啥，再出问题让政府去承担。
圪洞河村村民吴社保说：
明年我会给村上报，再有问题，就是村上的事了，与我无干。
有这样无意识的“乙方”，和一些游击队般经常来无踪去无影的“甲方”，制种市场到底如何管理，才能堵住转基因的渗透?
参考文献：
1.被告人刘某某犯非法经营罪一案刑事判决书http://wenshu.court.gov.cn/content/content?DocID=e1f04cf4-dbe4-4a2f-83b1-a89600ceee97&KeyWord=(2017)陕0824刑初189号
2.罗涛、徐振杰等生产、销售伪劣农药、兽药、化肥、种子罪一审刑事判决书
http://wenshu.court.gov.cn/content/content?DocID=65d7644a-929a-446e-b38a-a8e500c76b7d&KeyWord=马场湖村
3.新疆非法转基因玉米案：四被告获刑，近三千亩涉案玉米被铲!
http://www.sohu.com/a/235783866_266055
4.陕西非法制种转基因玉米案始末：种子来自海南，流向东北!
http://www.sohu.com/a/235337895_266055
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