摘要：十八大以来，在反腐和整风肃纪的高压态势下，地方政府庸政懒政现象突出。懒政不仅表现为官员的不作为，而且体现于普通公务员的日常工作状态之中，表现为消极、推诿和拖踏。基层公务员的懒政不仅影响县域经济社会发展，而且影响基层日常治理秩序。因此，如何在整风肃纪的同时发挥好公务员的积极性，进而促进官僚体制的有效运转是一个值得广泛讨论和研究的问题。研究发现，懒政很大程度上不是因为公务员收入本身低，而是因为收入的减少，即与之前相比，官员各类隐性收入的减少，普通公务员各类福利的丧失。基层领导抱怨收入低是因为他们总是与老板、商人比较。事实上，目前普通公务员的生活水平在县域是处于中等偏上水平。比如一对年轻公务员夫妇，其家庭年收入有十几万，在县域基本是有房、有车的中产阶级生活水准。“一切向钱看”的思想严重践踏了“为人民服务”的公共服务理念。因此，要扭转“当官发财”的思想，倡导习大大所说的“要当官就不要想发财，要想发财就不要当官”的价值观。
一种视为“惯例”的隐性收入
当我们说到“基层公务员”时，无论在学界还是媒体的讨论中，都没有将基层公务员这个群体作具体的区分。事实上，基层公务员内部呈现出很大的差异性，比如，按职位划分，基层公务员由领导干部和普通公务员组成。虽然同样是基层公务员，但领导干部和普通公务员无论是在收入待遇、工作满意度、工作积极性还是自我认同上，两者都相差甚远。
自实行阳光津贴制度以来，基层公务员的基本收入主要由两大块构成，一是基本工资收入，一是津贴收入。依据正常的工资和津贴收入，领导干部和普通公务员的收入差距并不大。然而，在正常工资收入之外，基层官员还有一部分隐性收入，普通公务员则有各类福利和激励性收入。
县域干部的隐性收入通常被县乡干部称之为“逢年过节”费，俗称人情往来费，是指县域各类党政组织负责人在逢年过节时，遵循以往的惯例，接受所辖区域或分管领域的下属所“封送”的节日红包。因此，隐性收入在很大程度上表现为各类红包收入。我们在D县调研时，虽然几乎所有受访的县乡干部都不能说清楚这种收入始于何时，但因为这种收入长期存在于官僚体制内，几乎所有身处其中的人都已习以为常，视为“惯例”，并且都会按照这个“惯例”行事。在县域干部的话语情景中，如果一个领导干部只是在逢年过节时收取来自其管辖部门的“红包”，而不在其他方面(如人事安排、项目工程、帮人办事等方面)受贿或贪污，那么这个领导就是非常清廉的领导，是一个好领导。
正如大多数基层干部所认为的那样，它不是人们通常所说的个体与公共权力拥有者之间出于某种私人目的所进行的行贿或寻租的腐败行为，而是一种发生于组织内部的、众所遵从的“礼节”性行为。例如，接受我们访谈的领导说，给领导的人情费是每个单位的预算内支出，是一项固定财务支出。根据一些学者的研究，这种向上级领导“封送”节日红包的惯例其实历来已久，在明清时期就极为盛行，当时称为“规礼”，表示对上司的敬重。
需要说明的是，职位级别与隐性收入之间并非是绝对的对应关系。因为在县域内，一些干部虽然也是县级或正科级，但他(她)可能只享受级别的工资和津贴待遇，因为没有相应的职位或不负责具体事务，这些领导干部一般没有隐性收入。本文中所说的具有“正常”隐性收入的领导干部主要是指那些具有相关职位，具有一定实权的领导干部。以下是一位曾经担任过乡镇党委书记和县委办公室主任的县域领导对这部分隐性收入的描述：
逢年过节时，全县几乎每个单位都要给县主要领导封送红包。一般县里有20多个乡镇，100多个县直部门，如果县委书记和县长在逢年过节时接受这种体制内正常的人情往来费，其一年收入十分可观。正因如此，每逢过年过节时，县委办和政府办人来人往，都是前来给领导封送红包的乡镇和部门领导，俗称为“1分钟汇报”。而所有的县级领导这时也一定会在办公室等候，即使在外地开会也要赶回来。八项规定后，这部分人情往来费仍然存在，但收受的范围有所减少。
处于副职地位的县级分管领导，其人情往来的范围要比作为正职的书记县长要少，一般只是该领导所分管的行业、企业和部门，以及各个乡镇。因为乡镇是一级政府，涉及所有综合性涉领域，所以乡镇也要向每个分管的县领导表示人情。在县级分管领导中，如果分管的面很广，分管的部门又很强势，那么其所获得的隐性收入一定要比那些分管面小、所分管的部门又弱势的县级领导少。所以，在县级分管领导中，隐性收入有些不均等，比如组织部长(分管人)、常务副县长(分管钱)和纪委书记一般要比其他县级分管领导要高出很多。
正科级领导干部的隐性收入差异比较大，主要是因部门所辖的范围和职能的差异所导致的。比如有行政执法权的部门，其部门领导的隐性收入就要多些，而像党史办、档案局这类部门领导，虽然也是正科级但几乎没有隐性收入。总之，只要管到了人、管到了事，就有人必须有求于你，那么你这个部门就是势力部门，人情费要会多些。比如，教育局，财政局，它们管的面就很广，人也多，各个学校都要向教育局领导进行人情往来;各个部门都要向财政局进贡。比如财政局的预算股的股长，虽然只是一个股级干部，但他具体编制各乡镇和部门的预算，权力其实很大，所以，几乎每个单位都要在年底编预算时给这个岗位的股长送红包或购物卡。仅这个收入，这个岗位就要比其他岗位多。此外，相对于县党委和县政府的职能部门，乡镇领导的隐性收入总体是比较可观的，因为它毕竟是一级政府。比如首先每个行政村都要向乡镇主要领导表示人情，其次就是相关的企业负责人、工程老板要与乡镇主要领导处理好关系，要有人情往来。
我们调研发现，这种基层干部所说的“人情费”不仅仅来自体制内，县域内的企业、酒店和商城的老板，为了与县域内的领导干部处理好关系，也要在逢年过节时给他们送“红包”。比如工业园区内的企业老板，过年过节都要给主要领导、分管领导相应的人情费。如果加上这块人情费，那么县级领导的收入更是可观。我们在一些已经查收的领导干部腐败案件中，总是能看“巨额财产来源不明”的罪状，很可能就是由这些小额的人情费累积而成。
可见，隐性收入是基层领导干部的主要收入来源，也是基层领导干部和普通公务员收入分化的主要因素。在十八大之前，虽然基层普通公务员没有官员的红包收入，但在节假日时享有现金、实物、旅游、分房等各类福利和年底激励性分红收入，尤其有那些具有“创收”能力的单位，其普通公务员的收入远高于县域平均水平。十八大之后，特别是中央八项规定之后，由于中央强势反腐，领导干部的隐性收入虽仍然存在，但已不再常规化和普遍化，普通公务员的福利和激励性收入则几乎化为乌有。五千至一万多元的福利性收入对于领导干部而言，可能微乎其微，但对于养家糊口、又需要买房买车、维持中产阶级生活水准的普通公务员而言却能极大地增加其满足感。因此，当货币或物质性激励失去后，除了一些思想进步的年轻公务员，大多数普通公务员成为“领导叫不动的人”，这是目前县域政府运行的常态。
县域公务员的懈怠
以下是一位领导干部对普遍干部的评价，从中可以看出作为领导干部与普通公务员这两个群体与基层政府“懒政”现象的关系：
我感觉现在基层政府的部门和机关几乎是一种人浮于事，无人做事的状态。现在的领导要求下级做事主要靠个人感情、依靠那些有盼头的年轻人、或是少数素质好的人。毛泽东时期，人的思想好，做事觉得是为人民服务，是有意义的，那时也不需要太多的物质激励，也有工作积极性。况且，以前的公务员是拿工资、吃皇粮的，社会地位比较高，即使普遍干部也都有自豪感。现在不同，不仅领导干部与普遍干部的收入差距太大，而且随便一个打工者的收入都比普通公务员的收入要多，所以我们的普通公务员就没有了自豪感和优越感，没有工作积极性，而且总是在抱怨。所以，现在许多职能部门运转不起来，领导只能守摊子、即使想干事业，也干不成，干不了。可以从以下四个方面说明这个看法：
(1)正式工不如临时工。如果现在领导批评正式工，正式工往往会说“是共产党给我发工资，我又不吃你的”。所以，对于这种工作惰性，领导几乎对其没有任何约束力，既不能开除、也不能扣工资，以前有福利、有差性激励，比如奖罚性的考勤。现在，领导没有任务杠杆可以制约和支配下级。所以，导致做事和不做事的一个样。甚至做事还不如不做事的，因为做事就会得罪人，就担责任。正是因为现在领导无约束力，不能对下级责罚。所有整个工作推诿严重、导致民众的许多事情不能得到很好的解决。
(2)男同志不如女同志。女同志虽然有家庭，但做事比较认真。男同志推诿的多，因为男人更多的是政治动物，做公务员就想当官，一旦如果没有晋升的希望，觉得做与不做是一样。他们对政治更为敏感，对官场的黑暗面也更了解，一旦没有晋升了机会，就会成为体制内的“愤青”，对官场极为失望和厌恶。做事不仅没有积极性，而且还要说些风凉话。
(3)年老的不如年轻的。年轻人都有热情些，有想法。年老的好像什么也看透了，什么也不想做，就天天在办公室上网、看新闻、喝茶水(没电脑时是看报、喝茶水)。一些人不做事就算了，还要倚老卖老，总是对领导说三道四、对领导的工作不满意的、不支持，甚至破坏工作，破坏团结(笔者注：这是指举报、或指使他人举报的行为)。所以领导也不敢得罪这些人，所以这些人虽不做事，却什么好处都要，这严重败坏风气，打击年轻人的积极性。
(4)有关系进来的不如没有关系进来的(招考进来的)。有关系进来的最难管。县里的一些部门，一个岗位，原本只要两三个人就可以，但现在往往有五六个人在那个岗位上。以前是领导签字就可以进人，所以像民政局、财政局和交警大队等一些好的部门，有很多县级领导的亲戚。现在一些自主自收的企业事单位，比如车管所、房管局，领导签字也可以进。由于以前有关系就可以随便安排工作，县里编制都被占了，现在没有新的编制，导致需要进人的部门(比如因社会发展而新兴的部门，如城管局、信访局、环保局)现在又很难可以去引进新人。
懒政与基层治理秩序
这位领导对普通公务员的评价不仅反映出基层普通公务员的工作状态和心态，而且折射出了当前县域政府运行的状态。基层公务员的消极和懈怠的直接后果就是县域政府运行的懒政，表现为工作的消极推诿和拖踏，进而影响基层治理秩序。比如，我们在D县信访局调查发现，近年来，治理型上访在该县呈明显增多的趋势。与以表达和维护自身权益为目标的维权型上访不同，治理型上访的主要目的是实现村民个体难以解决的公共品供给问题。但如果基层干部处于“懒政”状态，那么就会导致日常性治理的缺失。然而，“懒政”所引发的基层日常性治理的缺失，会使“小事”变“大事”，导致基层社会不稳定，最终影响基层社会秩序。
因此，如何在整风肃纪的同时又发挥好普通公务员的积极性，促进官僚体制的有效运转又是一个值得广泛讨论和研究的问题。比如，首先要在思想上重塑领导干部的价值观，扭转“当官发财”的思想，即习大大所说的“要当官就不要想发财，要想发财就不要当官”。30年以来“一切向钱看”的思想价值，严重践踏了公共服务理念。其次要破除“干与不干一个样”的均等化激励机制，可以围绕中心工作(如目前的扶贫攻坚工作)的落实情况进行考评，考评结果与差异性的绩效奖励机制挂钩，同时作为干部晋升的主要依据。此外，要将工作能力、工作绩效和基层工作经历作为县域公务员晋升的重要依据，扭转“会做事的不如会做人的”、“做实事的不如善汇报的”、“干得好不如生得好”等歪风邪气，营造做实事、做正事的氛围。最后要继续规范财务和审计制度以治理红包问题。比如严格实行公务卡转帐制度，杜绝部门现金支出，真正践行公务消费平台制度，使公务支出公开化、透明化，同时查处严厉做假帐、虚开发票等套取公共财政资金的违规行为。
(内容有删减，全文刊于《甘肃行政学院学报》2017年第4期)
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