桂华（华中科技大学中国乡村治理研究中心副研究员）
近日，中央办公厅与国务院办公厅联合印发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，就农村集体土地所有权、承包权和经营权“三权分置”提出实施办法。文件中将“三权分置”改革称作“是继家庭联产承包责任制后农村改革又一重大制度创新”。家庭联产承包责任制被视为改革开放以来我国农村改革的标志性成果，“三权分置”得到如此高规格定位，意味着我国农村改革将进入新阶段。“三权分置”做法，延续了所安徽小岗村开启的中国农村经营体制改革的“产权神话”。在过去几十年里，科斯信徒们在推动这场变革中起到关键作用。
科斯被视为新制度经济学鼻祖。一些人成功地将新制度经济学教条化，并在中国传播和影响政策。这一经济学教条归结起来是，当产权界定清楚后市场可解决一切问题。以家庭承包责任制和土地“三权分置”代表的两轮农村改革，正反映了最近三十多年以来的“产权+市场”的中国农村改革主导思路。
一、上一轮农村改革中的“产权神话”
先从家庭联产承包责任制讲起。上世纪八十年代初，我国农村开始实施家庭联产承包责任制，正式打破人民公社统一经营管理体制。这场改革在各类教科书中大体被一句话概括为，通过赋予农民生产经营权利而激发农村经济社会活力。改革之前，农民在生产队这样的集体单元下从事生产活动，存在集体组织监督成本高、农民劳动积极性不高的问题，因此有可能出现农民出工不出力的情况。社会上流行的观点是，改革开放之前普遍吃不饱问题是由农民自己在生产队劳动时普遍“磨洋工”造成的。安徽小岗村农民曾敢为人先地进行了包产到户，并且这一做法很快被全国农民学习，迎来当时国内粮食的大幅增产，迅速解决了几千年来都没有彻底解决的农民饿肚子问题。
有人将上面这个几乎童叟皆知的观点，形容为“人有多大胆，地有多高产”的新时期翻版。意思是说，将八十年代初期的粮食增产归结为制度调整下的劳动积极性提高，认为是经营体制变化尤其是土地制度改革就带来农村情况变化，是不科学的，还要注意到制度改革之外因素对当时农业情况改善所起到的作用。比如通过农业学大寨所改善的农田水利条件，对七十年后期以来的粮食增产的作用，以及七十年中后期以来国内化肥生产能力提升与化肥进口所带来的效应。
不可否认，在一定的条件下确定产权有利于提高经济效率。然而没有水利和化肥，愣是光有劳动积极性，无论如何也是种不出粮食高产。并非解决产权问题就可以提高经济效率，提高经济效率也并非必须通过改变产权形态来实现。就拿农业的例子来说。近两年我们在全国的农垦系统展开调查，发现国营农场的经营情况普遍比农村高，而且有些农场在粮食单产、农业生产成本控制、农业机械化率、先进农业技术利用程度、农产品安全保障等方面，比农村要高出很多。其原因在于，有很多农场并没有走八十年代农村一直深化推进的产权改革道路，甚至还有一些农场坚持统一管理、统一经营的集中生产方式。我们到东北国营农场参观，当地人骄傲地说，我们的农业生产比要美国先进的多。
农场的经营状况好，基础是将统筹经营落到实处。农业生产跟其他很多经济活动一样，具有外部性。八十年代的中央文件将农业生产环节中存在外部性的活动，称作为“一家一户办不好和不好办”的事情。例如，农田水利就是典型的一家一户办不好和不好办的事情。因为其他人的搭便车行为会降低你私人投资建设渠道或者其他公共设施的动力，但是离开公共水利条件，农业生产又很难完成。在一家一户分散经营的情况下，人人想搭便车，就造成人人都等着其他投资不得而陷入生产困境。天下难得免费的午餐。农业生产中存在外部性的活动远不止农田水利，包括统防统治、机耕道维护、先进技术推广、新品种试种等，都属于一家一户办不好和不好办的事情。
自八十年代以来，农村的经营体制改革一直在产权改革方面着力，一直以来的土地政策改革，归根结底是要让农民种地吃上“定心丸”。背后的理论基础就是，明晰产权可以激励人的积极性，因此带来效率提高。问题是，农业生产仅仅是由劳动积极性决定的吗?除了劳动积极性之外，其他因素对于农业生产所具有的影响，不被关心。就拿印度来说，印度的耕地条件比中国好的太多，并且土地也是私有的，但是印度至今却依然没有解决大面积的饥饿问题。很重要的原因就是，印度土地一直私有，在私有的土地上无法进行类似中国的大规模水利基础设施建设，造成粮食单产很低。在地形光热水资源条件都比中国好的情况下，印度用比中国多20%的耕地面积，只生产出了不到中国一半的粮食。
按照科斯信徒们的观点，不具有土地承包经营权，没有确权确地确四至的国营农场，应当是效率十分低下的。我们在农垦调查看到的情况完全相反，一些农场的全年两季的粮食产量高出周边农村数百斤。农业生产过程不能简单化约为“产权激励”，单纯的“积极性”不能种出粮食。除了人的“积极性”之外，还得加上气候、生产技术、组织形态等各种因素，才能实现农业的高产稳产。当年毛泽东根据群众生产实践提出了“土、肥、水、种、密、保、管、工”的农业“八字宪法”，“工”只是其中之一种要素。这“八字宪法”在指导和改进农业生产上，要比套用科斯理论的做法科学的多。农业生产要有常识，设计农业制度更要有常识。
二、本轮农村改革中的“市场神话”
当前的“三权分置”改革被提到如此高的地位，是寄希望通过土地产权制度改革破解我国当前农业发展困境。早期的改革者坚信产权是决定农业生产效率最重要甚至是唯一因素。以家庭联产承包责任制为代表的我国农村上一轮改革，核心是解决土地集体所有权与土地使用权的关系。在结束人民公社的集体统一经营体制之后，我国农村逐步发展出所有权归集体、使用权归农户的土地“两权分置”制度。随后搞的土地承包经营期限延长、土地承包关系立法、农村土地确权等，都是在“两权分置”的制度框架下进行的。这些改革措施所包含的共同信念是，农民拥有的土地权利越大越多，农业就能搞得越好。
然而实践却给出了相反的结论。按照农业部给出的数据，目前农村土地流转的面积已近占到全国土地承包面积三分之一以上。这就意味着，全国有三分之一的农民已经不种地。但是这三分之一农民依然占用土地使用权利。这三分之一的人包括进城务工者、进城落户者、进城定居者，还包括像一些大学生、公务员等在内的从农村出来的人。于是问题就来了，本来早期的改革理念是将土地资源配置给从事农业生产的人，现在却有三分之一的拥有土地承包经营权的人实际占有土地使用权利，但是却不从事农业生产。真正那些留在农村，靠务农生活的人，需要向那些不从事生产的人流转土地并交纳地租。我们调查发现，在不计算自己人工成本情况下，农业亩纯效益本来不过一千多元，结果却要交纳七八百元的地租。土地承包经营制度作为一项发展到今天，成为保护一些人收租当地主，而非保护实际农业生产者的制度。
由于八十年实施土地家庭承包时，很多地方在土地分配时采用远近肥瘦搭配办法，造成土地高度细碎插花局面。第二轮农业普查数据显示，我国户均拥有土地5.7块。农村一家一户平均不到十亩土地，如此细碎插花的地块格局，造成当前农业生产的严重障碍。例如，农业基础设施无法改善，农业机械化推广难度大，甚至国家农业项目资金都很难落地。上一轮土地产权改革形成的全国农村土地承包户超过2亿户。土地权利如此分散，地块又如此插花细碎，同时农民拥有的土地承包经营权又是受到法律严格保护。在此基础上推动农业现代化，实在困难。很简单的例子，一个村的农民同意国家投资修建农田水利设施，就是其中一户因为看村干部不顺眼而站出来反对，工程实施时不准动他家地，这个项目恐怕就要遭遇巨大难度。无论政府还是新型农业经营主体，与分散的每个村几百户利益取向不同的农民打交道，都是一件十分困难的事情。
光是农民拥有土地产权，不仅不能提高农业经营效率，反而成为下一步发展的障碍。正是在这个背景下，一些理论家提出了“三权分置”的改革思路。他们的设想是，将农民原来拥有的土地承包经营权一分为二，重新设置一个土地经营权，保持原承包户的承包权，再通过经营权流转实现土地要素重新配置。比如那三分之一不种地的农民，可以通过这个办法将经营权流转给本地农民、外地农民或者工商资本主体，形成所谓的新型农业经营主体。
与前一轮不断向农民分地确权的改革重点不同，这一轮的改革重点调整到土地流转上。两轮改革经历过分散土地再重新集中土地的一个轮回过程。我国土地禁止所有权转移，因此当前就要以土地经营权形式进行土地使用权转移，达到当前城市化带来农村人口大幅流动状态下的土地要素重新配置目标。著名的科斯定理指出，在交易成本为零的情况下，如果产权确定，市场就能够自发实现资源优化配置。本轮农村改革，首先是通过“两权”变“三权”，将土地使用权利明确，然后再建立产权所一类的交易平台来通过市场手段实现土地要素向新型农业经营主体配置。这一改革思路，在逻辑上相当漂亮。
一些人恰恰忽视的问题是，现实中没有交易成本为零的世界。科斯本人作为一个坚持研究“现实世界中的经济学”的经济学家，正是要比较在交易成本不为零时不同产权配置所具有的效率差异。农村的土地产权市场，不仅交易成本不为零，反而是非常大，甚至大到令人难以忍受的地步。我们在农村调查，几乎所有的农村干部都认为土地调整是最难做的农村工作。有些几十户的村民小组，为了完成土地调整要天天开会个把月时间。农民视土地为根本，叫谁在土地利益上让步都很难。
纵使是完成土地确权和在制度上通过“三权分置”明晰了土地经营权性质，下一步依然面临着产权市场失灵的问题。因为土地权利是分散的、地块是高度插花细碎的，而新型农业经营主体一定是要集中连片流转土地才能从事生产经营活动的。这就意味着，每一次的土地流转都要与几十上百户的农民谈判。现实中，土地相互插花农民的流转意愿却各不相同，有人愿意流转，有人要自己种，有人举家外出，有人靠土地生活，有人在乎土地流转费，还有已经变成城市中产的农民恰恰要将土地荒在那里留做乡愁。农民的口头禅是，人上一百，各种各色。面对千家万户的农民，这是一个交易成本高到足以让交易失败的世界。
日本和我国台湾地区的历史经验也证明的这一点。日本和我国台湾地区在二战以后也搞过类似我国的土地均权运动，将土地分给自耕农，形成地权分散局面。到了上世纪六七十年代以后，随着农民城市化推进，也出现土地重新配置矛盾。日本政府和台湾地区政府先后出台很多政策和优惠条件，鼓励农民放弃土地，搞了几十年并且花费大笔资金，效果并不十分理想。其中一个重要原因是，东亚人对土地有特殊的感情，会将其当做乡愁和社会记忆，很少有人愿意将土地绝卖。这与美国那样的通过殖民发展起来的一些国家不同，这些地区的土地就仅仅是财产而已。在东亚文化下，土地很难变成自由流动的财产。承载社会记忆，没有资本化的土地，加剧土地产权交易市场中的摩擦力。
我们在农村地区调查发现，很多地方政府搞得轰轰烈烈的土地产权交易，是先通过村干部做农民工作将土地集中流转给经营大户，然后双方到所谓的产权交易平台签订合同。很多时候，所谓的产权交易市场不过是一定程度上的土地行政流转(包括通过地方政府财政补贴形式的)，被事后包装成为市场行为而已。
经过上一轮的土地改革，中国农村几乎已经形成全世界上产权最分散、地块最细碎的土地形态了。这对当前中国农业继续发展造成巨大障碍。而下一轮的改革，却还要在已经产权如此分散和地块如此细碎的土地上，再设置一重权利，将中国土地制度变得更加复杂。产权越是复杂，市场中的交易成本就越高。在产权交易手段注定可能失败的情况下，将中国土地产权结构变得越来越复杂，结果或许是偏离中国农业现代化目标越远。
交易成本之于科斯，就像摩擦力之于牛顿，没有交易成本的市场和没有阻力的运动，都只能停留在想象世界中。正如工程师需要解决摩擦世界中的运动问题，政策制定者要解决的是存在交易成本世界中的制度设计问题。实践者不能装着看不见制度运行过程中无处不在的交易成本。回到现实世界和农业生产常识，立足中国农村土地产权实践状况，才有可能找到中国农业发展出路。
2016年10月31日
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