近日，国务院办公厅印发《推动1亿非户籍人口在城市落户方案》，要求“促进有能力在城镇稳定就业和生活的农业转移人口举家进城落户”。解决农民工进城落户是当前国家推进新型城镇化战略的重要内容。关于农民工，社会上流行着一种观点，农民工“在城市待不下来，农村又回不去”，若不妥善解决出路，农民工将成为重大社会问题。对农民工去处的判断，决定新型城镇化战略如何落实，以及相关政策如何制定。
民工的进城与返乡选择
先来看看一个安徽民工的真实故事。2015年12月份，我们组织到上海市调研，期间结识一位外地民工，这位民工36岁，姓汪，是安徽省六安人。汪师傅的一大家人几乎都外出务工，他亲属几代人在城乡流动中的处境和选择很具有代表性。
汪师傅本人是1999年高中未毕业时初次到上海务工直到现在，2015年上半年汪师傅务工所在的企业搬迁到江苏省，由于妻子、岳父们等都在上海，汪师傅没有跟随企业离开。离开企业之后，汪师傅利用自己的一辆价值几万元的江淮牌私家车在嘉定区某镇上跑“黑车”，每天能挣到200多元钱。汪师傅的妻子在厂里上班，每天工作12个小时，每个月休息2天，一个月工资约4000元。汪师傅的妻子也是安徽六安人，目前妻子父母一家居住在同一个镇上。
汪师傅的岳父母属于第一代农民工。1991年江淮流域发生洪涝灾害，汪师傅岳父母农村房子被冲毁倒塌，岳父带着妻儿到上海打工至今。汪师傅的岳父今年55岁，现在做搬运工作，每个月3000元工资。由于渐感体力不支，汪师傅的岳父准备返回已经离开24年的淮南市寿县老家村庄。在这之前，汪师傅岳父母两个人在上海务工，将三个儿女抚养成人成家。汪师傅的妻子在姐弟三人中排行老大，十多年前与汪师傅结婚。大妻弟1987年出生，2012年在上海务工的地方结婚，弟媳是安徽人;二妻弟1988年生，毕业于安徽理工大学，之前在南京工作，弟媳生完孩子之后，二妻弟一家也到上海父母身边。为了两个儿子结婚成家，汪师傅的岳父母一共花费60多万元。两位老人大半辈子打工积蓄都投入给儿子们，如今为了返乡，准备在老家建房，预计花费10多万元，由两个儿子出资。
汪师傅总结农民工在城市的工作特点：“企业招车间流水线工人，一般要求18—35岁，35岁以上的动作跟不上，45岁以上的多数是从事重体力劳动，如装卸工，建筑工地上都是50岁以上的，搞建筑又脏又累，年轻人不愿意干”。在上海呆了二十多年，汪师傅的岳父最近几年一直考虑去处，“是自己跟着孩子留在上海，还是孩子跟着自己”，经过一番踌躇，最终选择返回农村老家，并且已经备好在农村建房的原材料。1991年与汪师傅岳父母同一批到上海打工的同村老乡有10多家，如今已经有5家完成老家建房并返回农村。汪师傅的岳父母及其他10多家都算是第一代农民工，他们通过打工完成下一代供养任务之后，陆陆续续地返回农村。其实不仅第一代农民工面临返乡选择，汪师傅这样三四十年龄段的农民工也在考虑未来出路问题。汪师傅认为自己可能在上海再呆不住几年，因为他儿子即将上初中，面临上学压力。汪师傅计划让妻子带着儿子返回老家，自己再努力辛苦几年挣钱。汪师傅今年从打工积攒中拿出15万元给父亲在农村老家建房子，汪师傅夫妻还在商量是否在六安市区按揭贷款买一套房，准备以后“回市里做点生意”。
比汪师傅更年轻的二三十岁农民工也面临着选择。汪师傅的大妻弟今年28岁，大妻弟在厂里上班，一个月4500元，大弟媳与同乡人合伙开服装店，每月有近万元收入。大妻弟夫妻自己的积累加上父母在结婚时给的一笔彩礼费、买房费，可以支付在打工所在地镇上买房首付(当地商品房价格大约1万元一平方)。尽管收入较高，但是大妻弟一直没有下决心在上海买房，理由是：“上海市容不下外地80后，一是房价，二是就业不稳定，如果企业被市场淘汰了，你个人就要破产，没有技术特长的农民工换了企业就要从头做起”。大多数为一线工人的农民工在城市就业市场中替代性很强，这造成他们对城市生活的不稳定预期。
我们在调查中还访谈到其他农民工，汪师傅一家的例子并不特殊，这些案例显示农民工清晰而相似的进城轨道。通常是二十多岁的年轻农民工具有强烈的融入城市动力和憧憬，三十四岁的中青年农民工开始将打工积蓄投入在老家农村建房买房并谋划着返乡创业，五六十岁中老年农民工主动退出城市并逐步返乡。社会上流行的农民工“回不去的农村”的观点，是站在少数进城成功者角度看的。成功进城的人已经获得机会更多和条件更好的城市生活，他们当然不可能回到相对衰败的农村。但是对于那些经过奋斗之后却无法进城定居的大部分农民而言，与落入城市贫民窟相比，返回农村却是不坏的选择。社会大众通常只看到农民获得更好生活的进城意愿，忽视农民进城不成功后的返乡选择。2008年金融危机波及我国出工加工产业，带来大约2000万农民工失业，当时并没有造成社会巨大冲击，主要原因是这些失业农民工顺利返回农村。当时有些农民认为很多年没有回家，正好借着企业停产“回家看看”;而留在农村的父母则认为，儿女返乡不过是“多了一双筷子”。可进可退的城乡关系构筑起我国城市化稳健推进的基础。
回得去也是一种选择
农民工能够回得去农村有多方面原因。从个体的生活预期方面看，尽管城市相对于农村具有更多的经济机会与更好公共服务供给，且变成城市中产阶级固然值得期待，但是进城不成功之后返回农村并非不能接受。调查中发现，不仅建筑行业等一些“脏活累活”主要是外地农民工干，而且同在工厂中是上海本地人加班时间少于外地民工，原因是外地农民工有更强的挣钱意愿。上海农民认为，本地人很多到企业上班能拿到上海最低工资标准的每月2020元即可，本地人上班主要目的是缴纳养老保险金，等着达到年龄领退休金。上海农民观察外地人说：“外地人的工资都是加班加出来的，他们一天工作12个小时，星期天也加班，外地人来打工就是为了赚钱，他们拼命干活，攒钱拿回去老家”。如同前面所举例中的汪师傅及其岳父母一样，农民工进城之初就是将城市定位为务工就业场所，他们主动选择加班加点，从事重体力劳动，目的就是将城市务工收入反馈到农村老家。支撑起农民工在城市拼搏努力的目标主要不是过上城市中产阶级，而是相对于原来生活的改善。建房娶媳、抚养供养下一代才是大部分农民工奋斗的动力之源。站在农民角度，城市并不是非留不可的地方，农村也不是必定不能回去的地方。
通常是刚刚初中高中毕业的一二十岁的最年轻农民工在城市打工时过得最潇洒。这些一二十岁的年轻农民工多是从事工厂车间流水线工作，他们刚从农村进入城市，被灯红酒绿生活吸引，对城市充满想象，他们工资收入基本用于衣服、手机等日常消费。在农村调查发现，未婚之前的年轻人到城市打工不能挣钱是通例，经常有农民抱怨儿子打工一年不过就是又换了一部新手机，来年外出的车费可能还需要父母贴。通常所讲的“新生代农民”就是指这些一二十岁的年轻人，社会上焦虑的农民“回不去”也主要是指这些年轻农民工。
以这些一二十岁刚步入社会的年轻人进城意愿作为依据，得出农民工“回不去农村”的结论，并不科学。常常是到了结婚之后，这些年轻人的生活观念与生活方式迅速发生变化。因为有了生活压力，产生责任感的年轻农民工在城市打工的目的从挣钱消费娱乐变成挣钱养家，为了增加收入，之前不愿意从事的重体力劳动也可以接受，之前不愿加班的也开始主动加班。结婚以后的二三十岁农民工变得理性，尽管他们对城市生活还有一些憧憬，但主要是从现实条件方面考虑未来选择。他们中的极少数从打工升级为在城市开店做生意，创业成功的少部分会选择在城市买房子定居，大部分到了三十多岁之后，随着下一代成长，开始考虑未来的农村生活。普遍的情况是将孩子交给农村的父母照看，或者是夫妻中的一方带着孩子回老家农村。农民工真正下决心返乡要等到四五十岁之后，在城市就业丧失体力优势，并且下一代到了结婚成家年龄，老一代将多年的积蓄投资到下一代身上，带着孙子孙女返回农村。返乡同时也是劳动力再生产与农民工在城市的代际更替。
在农民工看来，城市并不是中产阶级才有能力享受的好，农村也并非像城市中产阶级所想象的那样差。由于工作性质和工资收入水平限制，除少数在城市创业成功者，大部分农民工很难维持在城市体面生活水平，这既不是农民个人原因，甚至主要不是城乡体制原因，而是由我国在全球产业分工体系中的所位置决定，低端加工制造为主的产业结构注定绝大部分农民工不能成为体面的城市中产阶级。受此限制，在实现产业成功升级转型之前，我国将继续维持这种向所有人开放机会，最终却只可能有少数人成功进城的城市化模式。我国城市化的核心机制是，或许只有一分的成功进城几率激发进城者十分的努力，农民工的拼搏努力支撑起我国加工制造业为主体的经济活力，另外还有广阔的农村天地为无法最终进城农民提供退路。
除主体意愿方面的原因，农民工能够回得去农村还有客观条件支持。首先是家庭在农民工城乡流动上的作用。2014年我国农民工总量超过2.7亿，其中约3500万是举家外出，我国绝大部分农民工家庭是部分成员在本地或者外地务工就业，形成“半工半耕”这一普遍农村家庭经济形态。像上文所举例子中汪师傅岳父母一家外出情况比较少见，大部分家庭是老人在家务农而年轻子代外出务工，或者是妻子在家务农而丈夫外出务工。实际上，早几年由于在上海还未站稳脚跟，汪师傅岳父母曾经将三个孩子放在老家由爷爷奶奶照看过。如果不以核心家庭为统计单位，农民举家外出所占比例更小。由城市务工不占优势的老年人或者妇女留守农村并照顾下一代，既降低城市生活消费支出，也使得家庭获得在农村务农收入。当前农民家庭收入中务农收入与务工收入各占一半左右，“半工半耕”家庭经济结构反映农民对家庭劳动力的理性安排。
在“半工半耕”的微观家庭经济结构基础上，形成我国代际接力进城方式，以及自由往返的城乡流动形态。农民工在城市就业显示明显的年龄梯度特点，年龄越大，越是丧失在车间流水线工作优势，除了少数技术工之外，大部分人在40岁以后就业逐渐向建筑一类重体力行业转移，并于五六十岁退出城市就业市场。随着上一代农民工返回农村，他们的子代替代其父母一代开始在城市就业。五六十农民工返回农村可以从事农业生产活动。随着农业机械化水平提升，农业生产中的重体力劳动环节大大减少，五六十岁的返乡农民工轻松地耕种自家土地，还可以捡种举家外出的邻居亲戚的土地，再从事一些副业，不仅可以维持自己生活，而且可以有一部分结余。这些返乡农民工照顾年龄更大的上一代父母，还可照顾孙子孙女，重新形成“半工半耕”家庭结构。
正因为有了“半工半耕”中的农村“半耕”支持，进城的青年人和中年人不仅可以安心务工，而且还可以减少消费支出，将城市打工收入积攒下来。这部分积攒收入投入到建房娶媳等大宗支出上，改变农民生活条件，少部分家庭父子齐心努力，或许可以在城市买房而成功进城。农民工以代际接力方式在城乡之间流动，这一代不能留在城市，将机会留给下一代，再不行，至少还可以回到农村。“半工半耕”提供农民多次往返进城机会，条件允许便留在城市，条件不允许则退回农村。因为有了农村退路，农民才不会陷入进城失败后悲惨处境。
回去或者留下，将选择的权利交给民工自己
目前总量超过2.7亿的农民工成为中国社会结构中最让人关注的一个群体，农民工理应成为政策关注重点。改革开放以来我国能够取得巨大建设成就的关键是经济长期高速增长而社会保持稳定。当前社会上逐渐开始流行一种观点，将农民工看做“新工人”。从就业上看，农民工的确是“工人”，而在身份意识上，农民工从来没有将自己看做是阶级意义上的工人。我们在调查中看，尽管农民工外出务工时的居住生活条件不高，但他们精神面貌却无一丝颓废，相反是充满生活动力。正如上文所举汪师傅岳父母的例子，哪怕在过去二十多年中他们只短暂地回去老家几次，甚至房屋在1991年已经彻底毁掉，但是到一定时候，他们依然能够心安理得地顺利返回农村。农民工中真正值得关注的一个群体是，一部分由于各种原因在该结婚年龄没有结婚的“光棍”农民工，这部分人到了三十多岁以后丧失在婚姻市场优势。他们在城市打工时挣一分钱花一分钱，与其他农民工节约生活方式完全不同，原因是不能结婚成家而丧失生活动力，这个群体未来可能成为社会问题。
改善农民工在城市生活条件和在制度上增加农民工成功进城机会，是我国未来城镇化政策题中应有之义。不能忽视的一点是，当前我国加工产业的人工成本优势已经基本丧失，出口增速放缓，一些传统出口加工企业开始外流。在此背景下，“分蛋糕”性质的提高农民工工资待遇的制度调整空间有限，指望仅通过制度调整让农民留在城市的思路也无操作性。现有的农民工在城乡之间自由往返的城市化模式，恰恰构成应对我国经济结构调整过程中可能出现震荡的弹性机制。城镇化是发展趋势，农民工进城也是发展趋势，但皆不可强行推进。
基于农民工进城路径的不同判断会作出不同的城镇化决策。一种是将农民工不可能回到城市作为政策设计起点。持这种观点的人，通常主张“拔根”的农民进城方式，认为以农村土地为主要对象的农民财产权利被保护力度不够彻底，造成农民不能在市场上转让房屋、土地等财产对象，既降低农民进城意愿，也丧失进城资金。由此引出的政策主张是，扩大农民在土地等方面的财产权，允许农民转让房屋、耕地使用权等以获得进城“第一桶金”。这种政策主张是鼓励农民将作为底线保障的房屋、耕地使用权变现，实质是切断农民进城失败的退路。农民工之所以在离开农村二十多年以后还能够返回农村，是依赖了我国集体土地所有制度所发挥的社会保障功能。鼓励农民用房屋、土地换取进城机会，是将农民净身推向市场，风险极大。
如果说中国人特有的家庭观念与乡土观念提供了农民在城市积极奋斗的价值支撑，赋予农民工的短期城市生活以长期人生目标意义的话，则现行的农村土地制度提供农民工自由往返的城市化模式的制度支持。离开集体土地制度，就不存在“半耕半工”家庭经济结构，以当前的工资标准，仅靠务工不可能支撑起农民工全家老小在城市的幸福生活。离开“半耕半工”的微观经济方式支撑，农民代际接力进城模式瓦解，自由往返的城市化模式所包含的降低中国城镇化战略风险的弹性机制丧失。农民工进城不可逆，则城镇化风险积累不可逆。
另外一种城镇化思路是发挥农村作为城镇化进程中的退路功能。这种思路一方面主张将主要资源继续投向城市建设和产业发展，经济继续发展是让更多人享受城市生活的基础。农民工问题根本上需通过经济发展解决，将蛋糕做大才是出路所在。与此同时，还要投入部分资源用于农村建设。当前进行农村建设要定位于为农民工提供返乡退路，而非城市中产阶级消费“乡愁”的出去，亦非城市过剩资本投资保值去处。一方面要坚持现行土地制度，节制资本下乡，警惕各种打着“互联网+”、“创业”以及“经营体制创新”等旗号的资本下乡与农民争夺有限经济机会与利益的做法;另一方面，要适度投入公共资源用于改善农村秩序。对于后一方面，需要强调的一点是，农村相对于城市的衰败是任何一个国家在走向发达阶段之前无法跨越的阶段性规律，在城镇化推进过程中我国大部分农村相对衰败势必加剧。农村要为未来几十年不能进城和进城失败的农民提供生活空间，这种意义上的农村建设的重点是改善农村基本生产生活条件，是底线建设。不必指望农村建设的与城市一样好，甚至更好。在发展中国家，倡导农村建设的比城市还好，农民生活的比城市市民还好，违背世界城市化规律，此类具有后现代理念的乡村建设是服务城市中产阶级而非农民，这也是需要警惕的。
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