公建民营？特困供养金被第三方赚走了
——农村公办养老院改革的第三方困境
魏程琳
一、农村养老院公建民营的改革潮流
新公共管理学派主张政府作为掌舵人而非划桨人，推动政府从提供服务转向第三方购买服务，县域养老领域的公建民营由此出现。地方政府推动农村养老服务市场化的主要目的有三：
一是有利于政府减少开支。市场主体具有自主降本增能的追求，而公办养老机构因政府托底而无降本或增收动力，因此推行公建民营模式；
二是有利于降低政府在养老意外事故上的风险责任。养老领域最大的风险是老人意外死亡、管理人员虐待老人被曝光，民营机构运营养老院有利于政府脱责；
三是有利于提升养老服务质量。通常认为民营机构具有显著的专业优势，能够提升养老服务的标准和质量；
四是盘活养老院资源，提升养老院自营能力。
中部地区L镇养老院2020年8月由公办公营转为公办民营。承接L镇养老院公建民营项目的第三方机构某康养公司，主营康养结合的养老业务，已在该市多个县承接公建民营的养老服务、助餐、居家养老上门服务以及残疾儿童康复服务。据该机构主管反映，乡镇养老院院民特别难管理，主要体现为：一是沟通困难，五保户的主体是单身汉群体，他们挣钱、社交的动力不足，长期被社会边缘化，性格总体上显得偏执；二是爱上访，经常向市民热线、信访办投诉；三是提各种各样的要求，例如要喝酒、要吃大油大荤的重口味食物；四是经常搞破坏，例如晚上将活动室的空调打开就走，几个人哄一个失智人员把网线剪断；五是院民之间经常打架，消耗太多管理精力；六是面对不好沟通的院民，只能哄着，不能打骂，否则院民就会说：“你冤枉我，我死给你看”。该公司派到养老院的经理是一个30多岁的小伙子，三个月后，头发都白了，可见管理难度之大。
二、乡村养老院公建民营为何没成功？
民办养老机构的核心目标是营利，与政府特困供养项目的兜底保障目标有冲突。综合乡镇主管部门和院民的反映，L镇养老院的公建民营改革并不成功。
一是克扣老人基本生活费，老年人生活质量不升反降。按照规定，无论公办还是民营，都需要将1040元的基本生活费主要用于老年人的膳食营养，而民营机构的该项支出不足50%。院民反映民办机构接手之后，生活质量下降，这是他们上访、搞破坏的主要原因。2021年，该镇某位领导带队突击检查并核算养老院的各项开支后，发现民营机构在老年人膳食营养上的投入不足基本生活费的50%，午餐和晚餐只有一荤两素，遂令养老机构整改，要求食谱由院民代表共同制定，食谱改为两荤两素、两天提供一次水果。
二是护理人员经常替换且人员不足，老人照料护理质量并未提升。民营机构按照1:7的比例，在该养老院配备10名工作人员，实际上定点工作的人员只有7人，另有2人是公司人员在此挂名，并不来此工作，还有1个院长是来回跑几个点的工作。7个工作人员中有2-3人需要值夜班。据院民反映，护理人员经常被公司调来调去，新来的工作人员专业能力不够（没有护工证），与院民不熟悉，工作质量难以保障。“护理员来了一拨又一拨，干两个月就走了”。无论是传统的公办乡镇养老院，还是民办机构，每月3000元左右的工资根本无法聘请到专业护工。民营机构雇佣的工作人员并非专业人员，打破了民办养老机构“专业化”的想象。
三是增加运营成本，过度使用公共资源。考虑到民办养老机构投入大、回报周期长，因此推动公建民营。然而，民营机构的目标是营利，一切能够节约的地方都尽量不投资或少投资。公建养老院转为民营之后，不但不收取场地租金和利润分成，还要投入经费维持养老院基础设施运转和民营组织运转，前者体现为场所设施维护费（定额补贴8000元/年），后者体现为工作人员工资补贴（补贴工作人员五险一金，大约为1200元/人/月）。乡镇从民营机构接手养老院后，发现诸多基础设施年久失修，“民营机构连把扫帚都不舍得买”。
四是老年人生活状态并未好转。民办养老机构在特困集中供养上，基本上延续了传统公办养老院模式，主要为老人提供吃住穿用等物质服务，任何额外的活动或项目开展都会增加其成本。因此，除非政府给予专项活动经费，公建民营机构无动力改善老年人生活状态，老人吃完饭之后就是干坐着，老年人的精神文化需求、社会交往需求和集体生活诉求得不到回应。乡镇分管领导在约谈民营机构负责人时，要求其组织院民开展文化活动，每天不低于两次。
五是政府责任并未减少。“甩包袱”是基层政府支持县域养老院公建民营的重要原因之一。乡镇养老院的传统原因模式是县政府将特困供养人员资金定期打到乡镇财政所账户，各乡镇按照院民人数配备1000元/人/年的公共运转经费。各乡镇对辖区内特困供养人员负责政治责任，不得出现特困供养人员生活无保障、意外死亡等现象，更不能出现养老院工作人员虐待老人的事件。但是乡镇财力不足的情形下，多数乡镇并未向乡镇养老院支付应付的运转经费，甚至有的乡镇还截留或挪用原本属于养老院的特困供养资金。在加大特困供养资金管理、失范追责的背景下，基层政府更愿意将养老事务转交给民营机构。事与愿违，地方政府将养老院运营管理权转移出去，但在安全生产上的政治责任仍然是属地的和专业部门的，出了事情首先问责乡镇，其次追责民政部门。乡镇干部反映，“养老院公建民营之后，我们的责任没有减轻反而加重了。我对管理人员不熟悉，信息不对称，更加不放心了。我不管有多忙，每个月至少来养老院看一次。”
政府提供的特困供养是一项道义性很强的工作，不是用来赚钱的行业。不少院民反映，政府把他们“卖给”第三方，特困供养金被第三方赚走了，他们表示很气愤。有个院民代表说，经营L镇敬老院的第三方机构三年赚了100万。院方管理粗暴、饭菜质量差、服务质量差、院民正常诉求得不到回应等原因，院民与民营机构形成对抗性关系，院民上访、打市民热线、拍视频发到网上等现象频发。基于以上原因，该县政府在试行三年公建民营之后，决定收回公建养老院经营权。
笔者在上海、河南等多地调查同样发现，乡村公办敬老院实行公建民营未必都能成功。公建民营只是县域养老院运营的一种模式，不是县域公办养老院的必然改革方向。在积极推进县域养老事业高质量发展的背景下，有必要打破第三方机构的专业神话，构建多层次、可比较、有竞争又互补的养老服务体系。
（作者系同济大学政治与国际关系学院副教授；来源：昆仑策网，转编自“新乡土”）
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