自从农民开始城市化流动，部分农民就开始退出土地，农村就产生了土地流转现象。土地流转速度与农民向城镇转移的速度相适配。2008年—2016年左右，全国各地兴起了一波土地大规模流转的热潮，主要是政府强制推动的。地方政府鼓励工商资本下乡流转土地，强制小农户退出土地。之后，相关部门调整土地流转政策，不再鼓励土地大规模流转。工商资本下乡也产生了普遍的“毁约弃耕”现象，很多地区都出现了工商资本拖欠农民土地租金、土地抛荒等问题。这一波土地大规模流转热潮就没有继续。从最近两三年开始，因为土地不好耕种、农业利润降低、农民家庭生命周期变化等，小农户又开始加速退出土地。这一轮土地流转高潮主要不是政府强制推动的，是多种因素共同作用的结果。农业朝着两个方向去发展，一是土地向经营规模超过300亩的资本集中，一是土地抛荒。
一
在农民城市化流动过程中，部分农民外出务工，部分农民仍然留守农村继续耕种土地。留守农村的主要是老人和妇女。外出务工农民自发流转土地，产生了中农群体。农民的土地主要在亲友之间流转，土地租金较低，亩均200-300元，甚至不要钱。这样，农民的亩均收入就可以达到1000元左右，农民耕种30-50亩土地，就可以获得3万-5万元的收入。农民还可以有很多副业，养猪、养鱼等，能够增加家庭总收入。在打工收入较低的时期，这样的收入水平不低于外出务工。当时，农民家庭开支也不大，每年3万-5万元的收入也可以维持家庭开支。通过土地自发流转，在南方水稻种植区，农村产生了一个种植土地面积30—50亩的中农群体，在北方旱作区，中农的土地经营规模可以达到50-100亩。如果是种植棉花，10亩地也是中农。中农群体的种植面积不大，农业投资不多，普通农民都可以成为中农。这样看来，中农也是小农户的一部分。
当前阶段，小农户和中农都在加速退出土地，土地流转率进一步提高。中部地区A县的土地流转率达到43%，B县的土地流转率达到68%。B县的一个村庄之前基本上都是农户自己耕种土地，2018年高标准农田建设完成后有20%的农户退出土地，2023年有50%的农户退出土地。小农户和中农退出土地有以下几个方面的原因。
第一，农业亩均利润降低，包括绝对收益和相对收益都在降低。农业绝对收益降低一是因为农资持续上涨，二是农业机械化带来的农业资本投资的增加。不计算农民的劳动投入，亩均收入可能只有200-300元。农民调侃道：“种一年田只有200元，打工一天就有200元”。在农业绝对收益减少的情况下，如果以粮油的目的的种地就很不划算。农村老人即使不外出打工，也会选择退出土地。老人只耕种1-2亩的口粮田，以减少家庭开支，也可以打发时间，不愿意耕种超出口粮田的土地。相对收益的降低，一是相对于打工收入，现在夫妻俩外出务工年收入可以达到8万-10万元，二是相对于家庭开支的增加，农民日常生活开支增加。不算大额开支，现在农民家庭的日常生活开支都要有7万-8万元甚至更高，每年3万-5万元的收入难以维持家庭开支。
二是农村副业减少。农民家庭收入来源多元化，更加关心的是家庭总收入，而不是单纯的农业种植收入。如果农民在村有其他的收入，就可以将农业种植收入作为补充，能够接受较低的农业种植收入。副业是农民家庭收入的重要补充，主要来源于养殖业。随着农业资本化的深化，养殖业基本上已经规模化了，由资本经营。资本经营农业主要采取薄利多销模式，规模化养殖降低了亩均收益或者头均收益。农民家庭进行养殖非常不划算，养猪和养鱼的农户越来越少了。因为饲料技术没有攻克，难以集中化圈养羊、牛，还有小农户在养羊和牛。没有副业补充，完全依靠种植业，农民家庭总收入进一步降低。
三是因为水利、秸秆禁烧等因素，土地更加不好耕种。自从农业税费取消后，农业水利的恶化状态一直没有改善，而且还在继续恶化。水利是农业的命脉，没有水利，农民根本无法种田。丘陵地区农民退出土地，主要是因为水利条件的恶化。近年来的秸秆禁烧政策也使得土地越加难以耕种。小块田难以做到深翻，秸秆还田后，草害越来越严重，虫害也多。无法深翻，秸秆难以完成腐烂掉，影响播种和作物成熟期，有的农民只能空闲一季。秸秆还田后，小农户需要增加机械作业成本、种子成本、农药成本、化肥成本等，每亩要增加100元以上的成本。
四是因为农民晚婚、婚姻成本高等原因，农民家庭生命周期变化。农村青年晚婚或者光棍现象越来越多。当子女迟迟不结婚，农民就还没有完成人生任务，还要继续在城市给子女赚取结婚费用，就会推迟返乡时间。当子女结婚后，不管年龄如何，农民工就会更加倾向于返回农村养老或者带小孩。在农民家庭结婚高彩礼高以及需要进城买房的情况下，农民的开支压力很大，不需要回村带小孩的老人还需要继续在城市打工。有的农民甚至在给儿子买房或者儿子结婚后，才开启了进城打工之旅。
五是资本进入加速小农户退出。资本进入农村后，可以提高农业生产力。资本会支付更高的土地租金，激励小农户退出土地。中部地区某县资本进入进行稻虾连种，土地租金上涨到亩均1000元左右，有的村庄土地租金上涨到1300元。东部地区C县资本进入后，土地租金从亩均300元上涨到600元。东部地区B县资本进入后，土地租金也逐渐上涨到1200元。在这种情况下，土地租金可能比农民自己耕种土地还要划算，小农户就更加愿意流转土地。高租金也会激励进城农民将土地给资本耕种，中农就无法获得廉价的土地，就会进一步退出土地。
二
农民退出的土地，有的地方由资本耕种，有的地方则抛荒了。在农业生产技术已经高度发达的情况下，农业规模经营取决于农业基础设施的配套情况、土地集中连片程度。当基础设施充分配套、土地集中连片，资本就可以进行规模经营。资本包括工商资本，也包括村庄中的精英农民群体。资本与普通农民的不同在于，资本具有较强的农业规模经营能力，也需要有大量资金，也具有较强的应对风险的能力，因而可以进行规模经营。普通农民只能耕种规模较小的土地，既缺乏进行规模经营的技术条件和管理水平，也缺乏应对风险的能力，还缺乏进行规模经营需要的投资资金。例如，在水稻种植区，单就种植一季水稻的投资就需要亩均800元。当粮食种植规模达到300亩时，农业投资就达到了20多万元。这还不包括土地租金，还需要配套相应的农业机械。普通农户缺乏投资能力，或者说只有少部分的普通农民才可能将土地经营规模扩大到300亩。
在基础设施完善、土地平整的地区，普通农民退出的土地由资本耕种。这些地区土地具备进行规模经营的条件。资本通过扩大土地经营面积的方式，增加农业收入。目前，扣除土地租金和投资成本，粮食种植亩均收入200-300元左右。耕种面积达到300亩-500亩，才有6万-10万元的收入，资本才有种地的积极性。因此，在粮食种植区，土地经营规模普遍都在300亩以上。
在基础设施不完善、土地不平整的地区，普通农民退出的土地只能抛荒了。这些地区缺乏进行规模经营的条件，资本难以进行规模经营，土地只能抛荒。
综上，当前农业朝着两个方向发展，一是适合农业规模经营的地区，主要是农业生产条件较好的丘陵地区，普通农民退出的土地由资本耕种，土地经营规模超过了300亩。这些是农业利益密集地区，土地利益向强势群体分配，小农户在消失。二是不适合农业规模经营的地区，主要是农业生产条件较差的丘陵和山区，普通农民退出的土地就抛荒了。这是农业利益稀薄的地区，农业更加萎缩，谁也没有从农业中获利。
三
为了应对农业变化的新趋势，地方政府进行土地制度创新。推动土地规模经营的主要限制条件是土地分散流转。土地产权分散在农民手中，农民之间的土地相互插花，而每个农民的土地流转意愿存在差异性。在土地分散流转的情况下，农业经营者只能获得分散的土地。耕种30-50亩土地的农民，土地可能有几十块，很难进行管理和规模经营。土地分散流转限制了农业经营的规模，在丘陵水稻种植区，一对夫妻只能耕种30—50亩的土地。正是因为如此，当农业亩均利润下降时，中农很难扩大土地规模，只能退出农业。
各地探索“确权不确地”“小田并大田”等改革创新，推动组织化土地流转方式。中部地区A县探索“小田并大田”改革，发挥村集体的居间服务作用，推动土地集中连片流转。村集体将土地经营权收回，结合高标准农田建设进行土地平整，再将土地集中连片流转给资本。中部地区B县一个村探索“确权不确地”改革，村集体统一配置土地经营权，将全村2000亩地流转了一个经营主体。东部发达地区C县也结合高标准农田建设探索“土地确权确亩不确地”的做法，推动土地集中连片流转，将土地流转率从20%提高到80%。发达地区D县是平原地区，也存在土地分散流转的问题。地方政府探索“小田并大田”改革，将土地流转率从50%左右提高到80%左右。
这些制度创新的共同点是赋权村集体，发挥村集体组织土地流转的作用。赋权集体是通过两个机制实现的，一是高标准农田建设增加了土地利益，产生了对村集体的利益激励，村集体有动力推动改革。高标准农田为农业规模经营提供了条件，村集体可以将土地流转出去，就能够收取土地流转服务费。这些地区，村集体有动力介入土地流转的原因是可以通过收取居间服务费的方式增加村集体收入，村集体每亩可以收取50-100元的居间服务费。二是通过土地制度改革赋予村集体整合土地经营权的合法性。现行土地制度限制村集体调整土地。高标准农田建设破坏了田埂和地界，涉及土地重新分配的问题。村集体借机调整地块，实现土地集中连片流转。
通过土地制度创新，农业规模经营成为可能，可能会将农业利益稀薄地区转变为利益密集地区。中部地区D县就是典型案例。D县产生大量土地抛荒现象，但是在高标准农田建设和土地集中连片流转后，出现了资本争抢土地的趋势。在进行高标准农田建设之前，资本就开始预定土地。高标准农田建设后的土地基本上都流转给了资本。一个村庄的土地有3400亩，土地抛荒面积有500-600亩。村里做了800亩的高标准农田建设项目，这800亩土地就被4个种植大户预定了。第一个种植大户流转220亩，主营业务是做工程和物流，养鸡5000-6000只。流转土地主要是用来作为养鸡的场地。第二个种植大户流转200亩，主营业务是在集镇上卖牛肉，养牛40—50只。第三个种植大户流转土地100亩，主营业务是跨省做农机服务，之前也种植了100亩地。第四个种植大户流转土地300亩，与4个人合伙种植，计划流转土地2000亩。
土地制度创新或者能够推动土地规模经营，解决土地抛荒问题，但是又进一步将小农户排斥出农业经营范围。这些土地制度创新客观上提升了资本的竞争力，或者倾向于将土地向强势群体分配，都有意无意将小农户进一步排斥出农业生产领域。
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