《中国生态六讲》连载之三十四
林地保护难题待解
蒋高明
日前，国务院常务会议审议并原则通过了《全国林地保护利用规划纲要》。据记者了解，作为第七次全国森林资源清查后提出的实行严格的林地保护制度，保障林业发展空间的对策措施，此次规划纲要重点提出了今后十年全国林地保护利用的主要任务。
其中在林地结构布局方面，重点明确了要优化结构布局，统筹区域林地保护利用。对不同区域林地实行差别化保护利用政策，规范林地利用秩序。
接受中国经济时报记者采访的生态与林业专家认为，对不同区域林地实行差别化的保护利用政策，需要清楚当前国家林地结构布局，集合多部门，形成对林地的有效保护和利用，通过全局的规范进行协调。
专家提醒，要认清政策执行及目标实现的艰巨性，林地的保护利用要突出生态效益，强调公益性和长期性，通过长期的政策执行实现规范的林地利用秩序，最终对生态环境的可持续发展形成良性影响。
困难较多，任务艰巨
规划纲要指出，到2020年，我国林地保有量将增加到3.12亿公顷，占国土面积的比重提高到32.5%以上;实行用途管制和分级管理，从严保护和管理现有林地;加强沙化石漠化土地、工矿废弃地治理，实行生态重要区域陡坡耕地退耕还林，积极补充林地数量。
同时强调，到2020年，森林保有量将达到2.23亿公顷，比2005年增加4000万公顷，森林覆盖率达到23%以上;严格保护有林地和生态脆弱地区的灌木林地，实行森林面积占补平衡;加快宜林地造林绿化，加强生态脆弱地区的生态治理，实施退化有林地修复工程。
“这样的目标实现起来还是有不少困难的。”中科院植物研究所研究员蒋高明在接受中国经济时报记者采访时表示，当前我国所拥有的可以用来培育林木、大面积种植森林的土地面积相当有限，这是实现林地总量和森林覆盖率增长的最大制约。
据蒋高明介绍，我国有960万平方公里的陆地面积，折合传统的计量单位为144亿亩，其中面积最多的是草原，有60亿亩，目前的林地28.8亿亩，荒漠与戈壁23.3亿亩，耕地18亿亩，湿地5.78亿亩，城市与村落约占5亿亩，冰川0.89亿亩，滩涂0.47亿亩。如果将林地保有量在10年提升到32.5%，即达到46.8亿亩，只有挤占草原和荒漠，因为耕地和湿地是不能动的，而在干旱区、半干旱区造林成功的概率较小。
“由此可以看出，可供林地种植的土地面积实际上比较有限，对于林地保有量的增长以及森林覆盖率的增加，最重要的就是有足够的林地予以保障。”蒋高明建议，中国现有的500多个大中城市、2800多个县城和360多万个村落应当作为造林的主体予以重视。
“但是现在这些区域的林木破坏还是很大的，尤其是大树进城，几乎将农村的树木毁于一旦。”蒋高明强调，对于在干旱和半干旱地区选择造林需要慎重。
对此，中国林业科学研究院森林生态环境与保护研究所研究员郭浩也对本报记者表示，足够的林地供给无疑是确保林地保有量增加以及森林覆盖率增长的根本保障，同时需要通过对区域林地进行重点保护。
林地结构待优化
据记者了解，我国森林分布主要以400毫米降雨线为分界，以东地区，特别是东北和西南地区的天然林比较多;西部的天山也分布有少量天然林，但是数量极少;干旱区和半干旱地区多以草原和荒漠为主。
“现在我国的原始森林数量已经非常稀少了，多以人工林为主。”蒋高明说，应该重点提高人工种植林木的质量，以达到提升林地整体质量和综合效益的目的。
对于如何发展当前具有巨大市场需求的林木产业，蒋高明分析认为，现有种植的林木以杨树等短寿树木居多，如果加大长寿树木的种植比例，对于森林的长期培养是有利的。
“长寿树木的木材质量较好，由其生产的产品质量也会较高，由于树木寿命相对较长，林木砍伐的周期也会改变，会客观上延长树木的生长时间。”蒋高明说。
对此，郭浩也认为，现有林地结构的调整对于未来形成长周期的树木生长会带来巨大影响，长远来看，也是符合市场规律和生态规律的。
重点问题待解决
“出台这样的林地保护利用规划纲要有着长远的积极意义，特别是针对不同区域的林地条件制定实施不同的林地保护政策。”郭浩强调，这同样需要国家从全局角度进行规划。
对此，蒋高明也认为，区域林地的保护，不能仅仅局限于眼前利益，应该更加注重公益性质。他说：“森林作为陆上生态系统中的重要环节，有着防止水土流失、净化空气、固碳、维护水源以及为野生动物提供栖息地等众多生态公益性。”
“对于林权改革，适当保障林权的国有，有助于林地的有效保护。”在蒋高明看来，过度的市场化会造成林木的过度砍伐和浪费，进而对生态造成破坏。
经过多年的分析研究，蒋高明认为，当前我国林业存在的重点问题有：一是卖小树，就是在树木没有成熟时就进行买卖，无形中缩短了树木的生长周期，无益于森林生态系统的恢复;二是卖大树，部分成熟的树木被直接迁出，甚至保护区的大树也被迁出，主要用途是城市绿化;三是南方地区的林木遭到破坏，比如南方的桉树种植，用于发展纸浆，再有就是海南岛、西双版纳的橡胶树等，都对当地的土壤和生态造成了破坏;四是林权改革暴露出来“一山多证、多户一证、证中有证”等问题。
蒋高明认为，对这些问题予以重点解决，有助于规划纲要目标的最终实现。“林地的保护要强调公益性和长期性。”蒋高明强调。
深化集体林权制度和国有林场改革是《全国林地保护利用规划纲要》的重要任务之一。
我国林权制度改革最早是在福建和江西进行的，2008年国务院出台的《关于全面推进集体林权制度改革的意见》，使林权制度改革推向全国。
“改革开放30年后推行的林权改革比当年推进联产承包制难度更大。林业‘三定’工作已过去20多年，林地四至不明、面积不符、档案不全，加之林地流转方式错综复杂，使林改工作更加困难，但不会影响林改的大方向。”中国林科院林权改革研究中心常务副主任王登举在接受中国经济时报记者采访时说。
“截至目前，福建、江西、辽宁等12个省基本完成了明晰产权、承包到户的改革任务。全国完成林改确权面积19.5亿亩，发放林权证6419万本，分别占全国集体林地面积的71.3%和53.7%;有6113万农户拿到林权证，农民真正成了集体林地经营的主体，现代林业产权制度正逐步形成。”国家林业局副局长张建龙6月22日在集体林权制度改革专题新闻发布会上说。
林改应找出符合当地实际的模式
由于长期过量采伐，国有林区逐步陷入资源危机和经济危困的境地。2006年，伊春作为唯一的国有林试点单位正式启动林权制度改革，选择8万公顷的国有商品林进行试点，由林业职工家庭承包经营，承包经营期限为50年。
伊春林改四年来，最受官方肯定的一点是，“通过林权改革，使当地林场职工增收致富的渠道进一步拓宽，加快了奔小康的步伐”。但林改也遭到各方质疑：“伊春改革是把国家的林权分给个人，完全没有解决政企合一的体制弊端。” 财政部及发改委官员近日也表示，伊春林改模式并非未来国有林权改革的方向。
对此，国务院发展研究中心研究员张忠法在接受本报记者采访时说，国有林场的改革要谨慎，经济林要进一步深化改革。北方的林木生长慢，又缺水，生态林分到农户很难得到保护。当务之急是在深化改革的过程中，国家的扶持政策能够保障林农的切身利益。
张忠法还告诉记者：“现在南方发生多起泥石流灾害，我们要反思对集体林的过多砍伐。林业深化改革应坚持分类指导，允许多种模式存在。”
国家林业局农村林业改革发展司司长张蕾在接受记者采访时表示，按照中央十号文件的要求，在五年内要完成明晰产权承包到户的改革任务，今年已经是第三年，也是关键的一年。
“然而，面对林改的复杂性，有的地方领导存在畏难情绪，怕产权难以明晰，怕改革引发矛盾，不愿惹麻烦。有的怕加重地方财政负担，怕减少村集体收入，已经掌握着集体林经营权的乡村干部、企业、大户不愿失去既得利益。”王登举对记者说，在推进集体林权制度改革的过程中，各地应切实找出符合当地实际的改革模式。对于这个改革模式的评价，最终应该由老百姓说了算。
深化和完善配套政策
黑龙江省集体林权制度改革从2008年开始启动，至今年一季度，全省完成明晰产权面积1352万亩，占集体林总面积的73.2%;已发林权证面积950万亩，占明晰产权面积的70.2%。
广西林业部门发布的最新统计显示，截至5月底，全区三分之二的集体林地已经落实到农户，近四成的集体林地已经核发林权证。今年将在17个县(市)、区先行开展集体林权配套改革试点，通过加大公共财政扶持、改革林木采伐管理、推进林权抵押贷款和政策性森林保险等方式规范林权交易。
王登举表示，完成确权、发证只是林改的第一步，而集体林权制度改革更为长期而艰巨的任务是深化和完善各项配套政策，这样才能建立起有利于保护林地和发展森林资源的有效机制。
首先，森林经营主体呈现多元化趋势，以个人或家庭为单位造林的中小规模经营者占据约60%的比例，要尽快转变政府管理与服务方式。其次，要进一步提高生态公益林补偿标准。再其次，大力扶持林业专业合作组织的发展。最后，加快建立森林资源资产评估制度。
本文载《中国生态六讲》，中国科学技术出版社，北京，2016
本文2010年6月30日载《中国经济时报》，作者李海楠。
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