袁梦
武汉大学中国乡村治理研究中心 博士生
过去几年脱贫攻坚过程中，国家以产业项目的方式划拨大量专项资金用于扶持贫困地区的村集体，用来促进集体经济发展。然而笔者在中西部地区调研发现一个极为普遍的现象，产业扶贫项目成为困扰基层的一个主要问题。很多村干部表示，“产业项目资金多，但都不愿意要。想要建基础设施，但没钱”，“这钱不要不行，但钱又不好用”。在后脱贫时期，以产业扶贫项目为主的集体经济发展方式的问题亟需得到重视。
一
几种主要的项目类型
以中部某县为例，自2017年以来，该县各村每年大约能分配获得10-30万项目资金。产业项目主要有产业建设、工程投资和企业入股三种类型，但这些项目的实际运行效果普遍存在困境。
第一，产业建设型。资产建设型指将扶贫产业项目资金用于扶持村集体建设经营性资产，然后村集体利用这些经营性资产自主经营或对外出租以获得收益。H镇A村2017年修建菊花烘干房，2018年建设了一个200多亩的菊花基地，固定投资30多万，并采取自营的方式。但次年遭遇干旱和市场低价，菊花损失了一半。后来该村利用收回的9000元资金继续投入，但不再增加资金，规模缩小为50亩，村干部表示风险很大。2018年以来，政府不再鼓励村集体直接经营产业
第二，工程投资型。工程投资型指村集体将扶贫产业项目资金投入到具有国家政策支持和保障的项目工程中，如光伏扶贫、电商扶贫和车间扶贫工程等。光伏项目最为普遍。如L镇各村普遍投资了光伏工程项目，一个村投资额约20万-30万，但大多数村庄实际并不具有发展光伏产业的最优条件，生产出来的电量少，价格高，实际上缺乏市场竞争力。该镇各村电售价是1.13元/度，电厂收购市场价为0.41元/度，两者之间的差价由国家、省、市和县进行四级补贴总计0.72元/度。
第三，企业入股型。企业入股型指村集体扶贫产业项目资金入股到当地龙头企业，从中获得分红收入。但龙头企业一般是地方政府、金融部门的重点服务对象，能够低成本地获得惠农贷款，没有必要吸收村集体入股资金。而且企业接受村集体入股资金还面临很多其他问题，一个企业主表示，“分红比例大、义务也很多、资金监管很严，提高了经营成本”，因此基层干部为了找到合适的企业入股只能找关系、攀交情，必要时施加行政压力。不过越来越多的企业考虑到这些问题也逐渐不再愿意接受入股资金。如L镇2021年集合了8个村近300万的产业项目资金入股到当地一家私营企业中，但3个月后，企业老板强行退还资金，乡镇困扰于找不到接受项目资金的企业。
二
产业扶贫项目带来的问题
在集体经济产业扶贫项目的困境之下，村集体经济难以实现良好的可持续发展（或者说缺乏可持续发展的条件），并给基层社会带来诸多不利影响。
第一，浪费了大量国家项目资金，并具有形成新型村级债务的风险。近年来国家向乡村地区投放大量产业项目，但是从调研情况来看，中西部地区的这些产业项目大部分都呈现亏损运营状态。许多基层干部表示，“农业不好搞，产业基本都失败了”。而且往往越敢主动发展的村庄更容易出现负债式发展的情况，如L镇R村为发展苗木和药材产业目前以村集体名义负债100多万，由于村集体产业发展风险性极大，这些债务很有可能最终仍要依靠政府兜底。另外，通过产业项目进行投资的大棚、厂房等资产，由于缺乏市场需求，这些资产往往大幅贬值。因此，大量项目资金都被耗散掉了。
第二，发展集体经济的硬性任务增加了基层治理负担，且产业发展的失败严重打击了基层干部的工作积极性。面对集体经济发展资金，乡村干部的态度非常矛盾，“用也不行，不用也不行”，“钱必须要用，但用了要稳定收益，出事要问责”。如H镇A村在早期建设菊花基地时，村干部很有动力，亲自管理和带动老百姓参与，村干部表示，“看到菊花盛开的时候确实很令人振奋，带乡镇领导来看也都说很好看，但好看也没用”。菊花基地经营亏损之后，村干部也比较害怕，认识到“产业有风险且吃力不讨好”。
第三，大量创业农民和企业老板被卷入其中，给农业农村发展造成巨大损失。大量产业项目资金的支持也刺激了许多农民的创业热情，但结果是大部分创业都以失败告终，农民辛苦赚来的家庭积蓄都亏损其中。也如乡村干部所说，“少量分散的产业资金对大企业老板没有吸引力，想要这个资金的往往是投机分子，所以也容易破产”。D镇X村某老板租赁山地100亩种植柑橘，村集体投入30万，结果老板一直亏损，没有产生入股分红；D镇X村另一老板租赁50亩水塘经营龙虾产业，村集体投入11万，最后亏本经营不下去。H镇Z村某老板经营养鱼产业，村集体投入10万，约定一年给1万元的分红，最后只给了一年的分红，后续分红很难兑现。
第四，加重部分贫困户“懒汉心理”，不利于真正促进产业发展、巩固脱贫攻坚成果和实现乡村振兴的目标。按照产业项目的要求，项目收益的80%用于发放贫困户，20%用于村庄公益性事业，而且要求带动贫困户就业，因而造成贫困户高度依赖高度依赖村集体经济中的收入分红和福利就业。然而部分贫困户不仅由于劳动力较弱导致务工效率低，而且他们越来越认为这种福利性就业是一种权利，即使不认真工作，也不能被经营者辞退。在L镇A村，某药材基地的负责人反映说，经常出现贫困户“不请自来”、自觉记工的情况，他们“磨洋工”的情况普遍。
三
政策建议
基于中西部项目式产业扶贫的问题，国家应该重新审视直接到村的产业项目
第一，避免在农村盲目推行产业项目，产业项目资金投放要科学、精准，防止一刀切。农业经营有风险，不是所有村庄都具备发展农业产业的优势条件；而且村干部、村集体也没有直接经营产业的能力和条件，通过纳入考核等方式强制要求村集体“上项目”违背基层的意愿。中西部大多数村庄的村集体经济发展主要依赖土地、水面、山林等集体资源，这是资源禀赋决定的，薄弱的集体经济很难通过产业项目扶持的方式改变。
第二，政府产业项目主要扶持基础设施建设和农业产业发展所需的社会化服务体系。从目前看来，很多看起来非常“成功”的产业型村庄，要么可能是昙花一现，要么是政府打造的“示范点”，缺乏可持续发展的能力。那些可持续发展的村庄，则一般有长期的积累，市场发挥了决定性作用，具有农民组织化的特征，政府投放产业扶持项目不直接到村，而是投放到现代化的基础设施建设和社会化服务体系，为农民对接市场提供物质条件。
第三，合理配置国家项目资金，切实增强村集体经济和治理能力，真正满足农村生产生活需求。正如许多基层干部表示，“基础设施是农村的刚需，但这方面资金不多”。在工业化、城镇化背景下，多数农民家庭致富的路径是外出务工就业，当前农村更加迫切的需要是与生产生活相关的基础设施建设、农业便利化、农村养老等项目。如何有效利用下乡财政资源增加农村集体经济组织的治理能力上是当前乡村振兴的重点。
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