美国《非洲报道》月刊文章：关于公营转私营的辩论

【美国《非洲报道》月刊七─八期文章】题：关于公营转私营的辩论（作者欧内斯特·威尔逊第三）
今年不管人们走到非洲什么地方都会得到这样的深刻印象：就私营化问题进行公开辩论的事例越来越多了。非洲正处在它对公营和私营部门作用的看法发生显著变化的过程之中。
许多国家已开始采取步骤精简公营部门。同高级政府官员、经理人员和知识分子进行的交谈表明，对各国的公营企业部门过去的表现都深感不满，并且正在谋求新的解决办法。对国有企业采取新的态度，有好几方面的原因。
不管年景是好是坏，公营企业总的来说是浪费金钱。从非洲各个方面得到的占压倒优势的证据清楚表明，公营企业消耗的资源远比它生产的价值为多。
有一些重要的例外情况，那就是农业、电力部门和银行业。许多公营企业当初建立的时候是有道理的：为了提供基础设施或是替代所缺少的地方创业人。但是现在这些部门的规模得到扩大而且缺乏效率，使得政府支撑它们感到力不胜任。折磨非洲大陆的经济危机，是各国政府重新估价这些准国家机构的第二个原因。国际借贷机构，包括私人银行和国际货币基金组织，不断施加压力，是促使一些国家转向“私营化”的另一个原因。消费者对公营企业的表现日益感到不满，也促使政府允许私营供应者有更多的活动余地，并缩小公营企业部门的相对规模。最后，人们对改革和私营化的兴趣日益增加，还由于本地的私营企业坚持认为它们应该起作用。
·私营化的形式·剥夺资产是最地道的“私营化”形式。这指的是政府把公营企业的财产和股票卖绘一个或多个私人购买者。这是人们经常谈论的办法，但是很难做到。在肯尼亚，政府已经卖掉了渔业公司，远程运输公司也在等待出卖。有时，一家亏损的企业因为缺乏购买者而无法出售，可是却在继续消耗大量的公共财富。政府可能径直对这家公营企业进行清算并让它关门，就象科特迪瓦对六家食糖厂中的两家所做的那样。这六家工厂所生产的食糖属于世界上最昂贵的一类。
通过使用经营管理合同，政府对企业的产权保留全部或部分的所有权，但是雇用一家私人管理公司或是一位“技术的”或经营的合伙人来扭转公司的情况。这种战略在赞比亚的一家酿酒厂和贝宁的一家新旅馆中取得了一些成功。有时，这位经营合伙人也会在这家企业中拥有占少数的股份。几个非洲国家的政府同提供服务的私人公司签订合同。政府授予经营特许权，具体规定服务对象的人数和服务的质与量，并雇用一家私营公司来提供这种服务。肯尼亚就利用私人承包商进行公路维修护养工作。
在许多非洲国家，以前的政府垄断组织同私方的买主和卖主之间的竞争日益增多，是最重要的公营转私营的改革之一。在尼日利亚，乘客声称自从允许私营航空公司的飞机在拉各斯和贝宁市之间开展竞争以来，尼日利亚航空公司的国内航班已经有了改进。这种竞争能使乘客们得到具体的好处，也能使自满而效益很差的准国家机构提高质量。·一套政策工具·非洲今天的改革运动取得的教训是：“私营化”要成功，就必须包括上述的所有改革。成功的改革包含一整套经济政策工具。非洲国家的政府可以使不同的政策工具互相结合，来使它们不稳定的经济重新开始增长。不同的经济部门需要不同的工具。出售产权本身大概不会在非洲很管用。几乎没有哪个国家试图使铁路或是电力供应私营化，因为这些部门对采取的复苏措施反应最敏锐。另一方面，公营的制造业企业通过出售产权和签订经营管理合同则可能发挥更多的作用。农民和私商日益参与竞争，既能改善销售委员会的工作，又能提高农业的产量。
非洲卓有成效的改革努力带来的成果会是：大大降低政府开支；政府由于直接出售资财而增加收入；随着新近发挥效率的公营企业开始上交税利而在中期增加岁入；改善对居民提供货物和服务的状况。当然这些成果并非自动得来的。存在着这样的危险：改革以后的资金情况和效率可能同以前一样糟，或者比以前更糟。但是由于财政困难，大多数政府都在采取一些初步的步骤以使它们的改革实际可行。虽然公营转私营的改革有着实际的好处，但是在非洲的许多国家私营化面临着强有力的政治上的反对。改革还存在机构和社会方面的障碍。大多数非洲国家缺少拥有经验丰富和训练有素的工作人员的财政部。几乎没有哪个非洲国家设立了资力雄厚到足以进行大规模股票交易的先进的股票交易所。许多国家也缺乏懂得投资银行业务或有管理才能的本地公司。
也许最重要的是存在着相当多的社会障碍。象赞比亚或坦桑尼亚这样的非洲国家拥有许多受过教育的公职人员，但是有足够的资本来购买私营化的公营企业的本地商人相对来说却很少。实行事实上的产权私有化，意味着把公营企业出售给非非洲人。这种结果对有民族主义思想的非洲政界人物是没有吸引力的。即使是在有本地买主的地方，政界人物也担心商业阶级拥有新的权力。最后，政府往往希望出售亏损企业，而保留有盈利的企业，这对企业家来说也不会有吸引力。