全民公决面面观

【英国《经济学家》周刊８月１４日文章】题：人民的声音
１９４５年，当丘吉尔向阿特利提议就英国的战时联盟的存在是否应当延长
问题举行一次全民公决的时候，阿特利不满地说，这项建议是“纳粹主义和法西
斯主义的工具”。
希特勒和墨索里尼利用虚假的全民公决来巩固自己的权力，这种做法曾经使
怀疑论者最坏的担忧得到证实——这种最民主的机制对民主本身来说也是最危险
的。
形形色色的独裁者继续利用虚假的全民公决来证明他们一手遮天的合理性。
但这一事实并没有阻碍真正全民公决利用率的稳步提高。
这种全民公决由新老民主国家在自由和公正的条件下举行。全民公决在整个
前苏联帝国中的国家废除共产主义和向民主制的过渡中发挥了作用。全民公决还
成功地为西班牙、希腊、南非、巴西和智利等国的民主过渡提供了便利。
在大多数老牌民主国家，直接求助于选民现已是宪法修改机制的一部分。采
用此法来解决最棘手的或分歧性最大的公共问题的比率也提高了。在西欧的１７
个主要民主国家当中，只有三个——比利时、荷兰和挪威——其宪法中没有对全
民公决作出规定。只有六个主要民主国家——荷兰、美国、日本、印度、以色列
和德意志联邦共和国——从未举行过全国范围的全民公决。
心猿意马的选民
在意大利和新西兰，失望的选民近年来利用全民公决强迫无可奈何的政治精
英阶层接受对选举制度等政治制度和机构的大刀阔斧的改革。在澳大利亚，全民
公决也经常被动用。今年１１月，选民们将对是否断绝自己的国家与英国王权之
间的正式联系进行表决。在瑞士和美国的几个州，全民公决是政治制度的一个核
心特色，其重要性与立法机构不相上下。
在美国和瑞士以外的地方，政府往往只在自己稳操胜券的时候，为了获得对
自己无论如何也打算实施的政策的支持才举行全民公决。英国的布莱尔政府目前
就是这样做的。
但是，选民们的行为并非总是人们预料之中的。他们有时也引人瞩目地断然
回绝。戴高乐巧妙地利用全民公决使法国的第五共和国得以名正言顺，并且扩大
了自己的总统权力。但是，１９６９年，在一次全民公决中的意外惨败之后，他
却觉得自己不得不辞职。
１９９２年，密特朗关于就马约举行一次全民公决的决定把欧洲联盟带到了
崩溃的边缘，因为在参加投票的人当中，只有５１％支持这项条约。丹麦的选民
也拒绝接受这项条约，尽管这项条约获得了丹麦议会４／５议员的支持。在通过
谈判修改条款和在第二次全民公决中险胜之后，丹麦政府才得以签订这项条约。
这年，加拿大政府没有那么幸运。加拿大选民出人意料地拒绝接受一项费尽九牛
二虎之力方才谈成的、旨在安抚魁北克的宪法协定。
不同形式的公决
全民公决采取许多不同的形式。咨询性全民公决测试在一个重要问题上的舆
论。然后，政府或立法者将其结果转变成自己所认为合适的新法律或政策。
虽然咨询性全民公决在适当的情况下可能是举足轻重的，但是它们有时却被
政治家们所忽视。
与此形成对照，强制性全民公决是立法过程的部分内容，抑或更加普遍，是
修改宪法的程序之一。
不论是咨询性还是强制性的全民公决，通常都只能由执政者举行——有时由
总统，有时由议员，最经常地是由当时的政府举行。但在少数国家，选民的请求
也能够使一项全民公决被列入表决议程。这称为倡议。
支持和反对全民公决的争论涉及到民主的核心涵义。全民公决的倡导者们坚
持认为，直接与公民协商是决策的唯一真正民主的方式。如果人民权利至上论真
的有任何涵义的话，则选民们必须有权规定议程，讨论问题，然后自己直接拍板
。把这些任务委托给有其自身利益的当选政客，这样做不可避免地歪曲了选民的
愿望。
对全民公决持怀疑看法的人们也认为，人民权利至上论、多数人的统治和与
选民协商乃是构成民主制度的基本内容。但他们认为，代议制民主在实现这些目
标方面比全民公决好得多。他们说，真正的直接民主只有在政治集团很小，以致
所有公民都能面对面地聚会的情况下才是可行的。在现代的大社会中，每个公民
的充分参与是不可能的。
混合民主制？
经验表明，不管哪个国家的人民，今后都不大可能急不可待地放弃代议制民
主，而采纳直接民主。尽管如此，对全民公决的采用很可能会增加。因特网和其
它技术进步尚未对全民公决产生很大影响。但这种进步最终将为它的举行提供便
利，并使选民们更加容易了解要求他们决定的问题。
由于现代社会浩如烟海的立法和需要全职官员来管理庞大的政府机器，所以
代议制很可能将继续存在。但是，在大众传播与信息时代中，把公民权利局限于
每隔几年在选举中投票，这看来是一种过时的、粗俗的做法。
在一个建立在人民权利至上论基础上的政治制度中，不能就范围更加广泛的
问题直接与选民协商——要为这种做法寻找理由将会越来越困难。