灵活筹资　引入竞争

【英国《经济学家》周刊６月１２日一期文章】题：拉丁美洲在养老金改革
问题上的经验
许多国家的政府认为彻底的社会保障改革是不可能推广的，除非把它作为对
迫在眉睫的危机的一种反应，这种看法对吗？拉丁美洲的经验表明并非如此。在
拉丁美洲，许多国家已经从没有基金的国家养老金制度（这种养老金制度靠现行
税收来发放养老金）改为“私有化的”有基金的个人养老金（这种养老金是靠每
个人在他或者她一生中工作期间积攒起来的资金来提供的）。
成功范例
在几乎每一个例子中，这些改革都是对一场迫在眉睫的或者实际的财政危机
作出的反应：从这个意义上讲，富裕国家的政府在企图拖延这个不可避免的事情
方面仅仅是在遵循先例。但是拉丁美洲的例子表明，这些改革除了从经济上讲是
必要的之外，从政治上讲也可以说是成功的，这个地区的经验表明，改革本身既
是可取的，又是有可能争取到选票的。
最近经济合作与发展组织进行的一次调查充分说明了这个问题。智利１９８
１年以互相竞争的基金管理公司管理的强制性个人退休帐户先行了一步。意想不
到的是智利竟然起了带头作用：在许多观察家看来，这证明，只有独裁政府才能
废除预扣所得税的国家养老金制度。但是在９０年代，这个地区的其他许多国家
非常佩服智利所取得的成功，随后也进行了自己的改革——哥伦比亚１９９４年
、阿根廷１９９４年、乌拉圭１９９６年以及墨西哥１９９７年相继实行了改革
，这里只列举这么四个国家。巴西不久可能也会这么做。
有基金的个人养老金使得公民们，特别是不太富裕的公民在退休后不再依赖
国家，而以财政上的独立自主来取代这种依赖。这显而易见是“受欢迎的资本主
义”。除此之外，还有其他可能的有利因素：一个效率更高的劳动力市场（因为
不断畸变的社会保障税收将被明显同退休后的收入有联系的储蓄所取代）；更高
的储蓄以及在此之后的投资和更快的经济增长；现代金融市场更快的发展。
迄今为止，这些计划一直是受欢迎的。尽管最近市场上发生了动荡，但智利
在这项计划存在的１７年中的收益大大超过了以前的预扣所得税制度中所固有的
微不足道的收益。在这些从属关系是自愿建立的国家，人们领取的养老金一直是
很高的。尚不清楚储蓄是否已经增长（这不管怎样都取决于向新制度的过渡是如
何筹集资金的，其中更多资金是立即筹集的）。但是几乎毫无疑问的是，改革已
经加速了有关国家更加深入和更加有效的金融市场的发展。总的来说，改革已经
取得成功。
形式多样
在富裕国家，怀疑论者强调实行过渡的困难。抱怀疑态度的人认为，今天的
纳税人被敲了两次竹杠：一次是要为他们自己退休后提供生活来源，另一次是要
为那些一辈子都在预扣所得税制度下工作的人的养老金提供资金。这种双重负担
就是怀疑论者认为这种主张在政治上不可能实现的缘故。但是拉丁美洲的例子表
明这种过渡可以以各种不同的方式来完成，在一方面，我们可以只允许新的就业
者不参加国家制度；或者，我们可以把预扣所得税养老金制度同有基金的养老金
制度结合起来。这样一些考虑将决定这一过渡的费用，然后，这种费用无论是小
笔的，还是巨额的，都可以以不同的方式来筹集——来自税收（在这种情况下，
负担落在今天的员工身上）或者来自政府的额外借款（它把负担分摊到今后更加
久远的几代人身上——尽管是以损害新增储蓄利益为代价的）。无论怎样，拉丁
美洲的改革都表明，过渡所遇到的困难并不是无法解决的。
经合组织的报告指出，拉丁美洲的制度所存在的主要问题是，这些制度的经
营费用一直耗资巨大（尽管就智利而言这种费用还没有大到足以改变这样的事实
，即投资者所获得的收益一直很高）。各基金之间的竞争未能抑制它们的经营费
用。在一些国家，经营费用竟然高达工资的３％：这些公司不是在价格上互相竞
争，而是把大量的钱花在广告和销售代理商身上。这某种程度上是由于各基金不
得不让投资者随意更换资金管理人——这种做法导致了“更换大战”。在智利，
提供资金者中有５０％过去常常每年都更换基金；如今实行的新规定已使这个比
例下降一半。墨西哥也已对更换资金管理人的做法实行了限制。
在富裕国家，另一种解决办法是切实可行的——那就是，避免拉丁美洲国家
的单一用途资金提供者办法（ｓｉｎｇｌｅ—ｐｕｒｐｏｓｅ—ｐｒｏｖｉｄｅ
ｒ　ａｐｐｒｏａｃｈ），让许多种公司（银行、保险公司、共同基金）相互竞
争，抢生意。高度发达的市场上的激烈竞争已经迫使企业降低成本。养老金没有
理由不应该这样——尽管显然将仍然需要适当谨慎的和保护储户的规章制度。
开明改革
社会保障制度的彻底改革是下一场伟大的开明改革，它无疑同国有企业私有
化的改革一样重要——国有企业实行私有化的时候，那场改革曾被作为乌托邦式
的改革而拒绝加以考虑。在养老金问题上，拉丁美洲已经走在前头。