哈斯著书抨击美滥用制裁

说有关记录有力地表明，制裁往往不是失败就是把事情搞糟了。仅靠制裁大
概达不到对外政策的目的，单方制裁几乎从未起作用

【香港《亚洲华尔街日报》６月２９日文章】题：
制裁几乎从未起作用（作者　布鲁金斯学会对外政策研究
所所长理查德·哈斯）
原编者按：本文摘自哈斯所著新书《经济制裁和美
国外交》一书。
在美国，经济制裁从未像现在那么普遍。美国国会
实行制裁，行政主管部门实行制裁，甚至州和市政府都希
望采用这种做法。占全世界人口２／３以上的７５个国家
受到美国的制裁，不管其目的是为了阻止武器扩散、支持
人权、遏止恐怖活动、制止贩毒、防止武装侵略、促进市
场准入、保护环境或更换政府。
制裁偶尔有效：它们也许加速南非种族隔离宣告结
束以及在海湾战争结束后约束萨达姆·侯赛因。但是有关
的记录有力地表明，制裁往往不是失败就是把事情搞糟了
。仅靠制裁大概达不到对外政策的目的，如果目标要求过
高或者时间太短。
单方制裁几乎从未起作用。从属性制裁──试图迫
使其他国家参加制裁活动，否则将对它们实行制裁──可
能严重伤害与从属国的关系。制裁使人民遭殃（如海地）
、削弱友好国家的政府（如波斯尼亚）、加强暴君的地位
（如古巴），并使一些国家除了研制核武器之外别无选择
（如巴基斯坦）。从国内的角度来看，制裁的代价高昂，
因为它使美国企业界一年损失的美元数以十亿计，并使成
千上万的工人失业。
为此，美国应当尽可能少用武器制裁，如果非用不
可的话。下面是决策者和国会应该遵循的一些原则：
＊避免单方面制裁。关于单方面制裁几乎没有什么
效果的证据不胜枚举。被确定为制裁目标的国家差不多总
是可以找到商品、资金和技术的其他来源。因此，华盛顿
应当对它对古巴实行的制裁三思，并且应当推迟单独对尼
日利亚实行制裁。
＊坚决不要实行从属性制裁。惩罚不同意参加对敌
人实行制裁的友好国家，等于承认外交上的失败。美国的
对外政策──包括与主要贸易国和世界贸易组织的关系在
内──为此付出的代价几乎总是超过强制朋友所可能得到
的好处。这是美国对欧洲与加拿大实行从属性制裁的教训
，理由是它们拒绝支持美国对古巴、伊朗和利比亚实现的
全面制裁。
＊制裁面不要太宽。如果制裁时有重点，可以有助
于避免由于在某一方面的分歧而损害其他利益集团和整个
双边关系。采取这样的对策还可以少伤害无辜的人民，并
且比较容易获得多国的支持。旨在制止大规模毁灭性武器
的制裁就是个范例。哪里出现违反规定的现象，美国应当
对有关的外国公司实行制裁。如果应该承担责任的是政府
，华盛顿就应该终止技术合作或有关技术的贸易。政治制
裁应当少用。美国官员应当抵御断交或取消高级会晤的诱
惑。因为这种交往为美国官员提供为自己辩护的机会。这
一切有力地说明，应当缩小对印度和巴基斯坦的制裁范围
，并且不要取消今年秋天已经安排好的总统访问。
＊不要使重要的双边关系受一个问题的制约。对于
像中国这样的国家尤其如此，因为美国必须与它协调的利
益包括：维持朝鲜半岛的局势稳定，阻止支持胡作非为的
国家研制大规模毁灭性武器或制定导弹计划，处理台湾—
　中国局势以及促进贸易、市场改革和人权。对于俄罗斯
由于在导弹出口领域违反了规定而对其实行一般的制裁，
其道理几乎是完全一样的。
＊任何全面的制裁都应包括出于人道主义考虑的例
外。不应使无辜的人遭受的苦难超过绝对必要的程度。应
当包括这样的例外，即允许被制裁的对象进口食品和药物
，这也会比较容易赢得国内与国际的支持。
＊每一项制裁计划都应包括取消的规定。应该明确
规定取消制裁的标准。目前的制裁往往缺少这一内容。１
９９４年制定的导致今年对印度和巴基斯坦实行制裁的法
律缺少在什么情况下可以减轻或取消制裁的规定。
＊允许总统有权暂不实施某些法律。这将授权总统
暂停或取消制裁，如果他认为这样做符合国家的安全利益
。之所以需要这样的回旋余地，是为了不使国际关系受到
一种利益的制约，同时也使总统有必要的灵活性，以便看
看是否给予一定的鼓励便能够达到人们所希望的目标。这
种暂不实施的做法使某些处罚与古巴、伊朗和利比亚做生
意的非美国公司的法律中某些最要不得的方面得以减少其
作用。要是没有这种暂不实施的规定，就可能困扰着美国
对印度和巴基斯坦的政策，从而更难以对它们今后部署或
使用核武器的决定施加影响。
＊对州和市实行经济制裁的权力提出质疑。州和市
通过的是有选择的采购法，即禁止政府机构向已经确定为
制裁对象的国家购买商品和劳务。克林顿政府应当支持为
制止州和市执行对外政策而作的努力，如不久前打的一场
官司就是，即阻止马萨诸塞州实施其实际上禁止与在缅甸
的公司做生意的法律。
所有这些建议只有一个目的：每当政治领导人不准
备使用军事力量或执行比较合适──但是更有争议──的
政策时，减少华盛顿出于本能地实行制裁的倾向。经济制
裁是执行对外政策的严肃工具。对此需要认真考虑，就像
在实行军事干预之前需要认真考虑一样。
美国政治家和决策者往往把制裁视为表明态度的工
具。事实上，制裁是一种干预的形式，既会给无辜人民造
成很大伤害，也会给美国企业界、工人和对外政策的利益
造成很大损害。此外，制裁会削弱美国的影响。取消为外
国军队提供的教育、训练和援助（这是经过国会批准的，
以表示对巴基斯坦和印度尼西亚的不满），只会缩小美国
对那两个国家力量强大的选民的影响。
对外政策并不是一种疗法。其目的不是要使人感觉
良好，而是要行善。每当美国领导人考虑实行制裁时，他
们应当牢记这一点。