北约改革和东扩的症结与前景

欧掉多余的部分
【伦敦国际战略研究所１９９６—１９９７年《战略研究》报告】题：北约的改革与东扩
虽然北约东扩问题在传媒的报道和公众对北约改革计划的看法上占据重要的地位，东扩只不过是双轨进程的一个方面。在这个组织现有结构的内部实行激进改革的必要，尤其是使得北约的结构适应接纳新成员国的必要，对于北约领导人和官员来说也同样是重大的挑战。在某种意义上说，这种改革是东扩的先决条件。改革有三个方面，尽管相互联系，却又各有特点。这三个方面是：
一、确保建立新的更加有效的指挥结构；
二、执行多国联合特遣部队概念并使这个概念具有实质内容；
三、为在北约内部确立欧洲安全防务同一设想作出必要的安排，从而促使法国和西班牙参加它的一体化军事组织。
改革指挥结构是出于一些实际的考虑。北约成员国削减了国家的防务预算——这反映了成员国努力从１９８９年后的和平回报得到好处，使得北约无法继续维持它在冷战时期建立的６７个较大规模的司令部。此外，在这个联盟的战略从防御铁板一块的苏联的威胁转为对付“全方位”的风险以确保安全之后，在北欧平原还集中那么多的司令部显然已经没有任何道理了。
内部改革进程的第二个方面，是将多国联合特遣部队概念付诸执行。实际上，多国联合特遣部队的意思，是要从理论和组织上使得在１９９１年海湾战争和南斯拉夫冲突这样一些危机中建立的临时联盟部队合理化。多国联合特遣部队，是北约利用一体化军事组织的有利条件对付方方面面的既是针对北约成员国又是针对非成员国的潜在的集体安全活动的正式对策。和平协议执行部队实际上就是多国联合特遣部队的一个明白无误的例子。
然而，这个概念还对改革进程的第三个方面——在联盟内部加强欧洲防务能力以建立欧洲安全防务同一设想而又不破坏北约战略的首要考虑——的形成起了作用。多国联合特遣部队一直是实现欧洲化的主要机制。
最终，１９９６年６月在柏林举行的部长级会议上宣布了一项折衷方案。实际上，美国获得了批准任何以欧洲为首的这种活动的权利，从而也使得华盛顿拥有了否决它反对的任何使命的权利。结果，法国人宣称，对于““自从这个联盟成立以来欧洲将第一次能表示它独有的特性”这一点，必须半信半疑地看待，即使欧洲确实谋求独立采取没有美国参加的活动。实际上，冷战后欧洲各国大规模削减防务力量的作法破坏了在欧洲建立切实可行的防御能力的前景，增强而不是减弱了欧洲对美国的依赖。
法国于１９９５年１２月决定完全参加北约的军事委员会，同时参加多国联合特遣部队的法国地面部队自１９６６年以来第一次置于北约的直接指挥之下。这是法国防务政策彻底转向的一个重要的里程碑。
对于其他盟国，特别是美国、英国和德国来说，北约欧洲化的要求带来了间接的好处——就像过去创建西欧联盟一样，可能使得法国对北约作出更大的承诺。此外，它有助于结束西班牙和法国“决定不参加”一体化军事组织的局面，防止有可能成为这个联盟新成员国的国家想要同样只取得部分成员国的资格。在１９９６年１１月，西班牙同意参加这个联盟的新结构。然而，法国继续留在外面。它争辩说，只有当北约成为充分欧洲化了的组织时它才会重新加入。同法国对经济全球化的反应一样，要使北约一体化的努力也触到了敏感的民族主义神经。在（北约）南方司令部的领导权这样的问题上，巴黎表现出了它所具有的几乎是独一无二的激怒美国人的能力，或者说是激怒美国人的需要。东扩问题的症结
如何处理北约扩张这个实际问题，现在变成了这个大西洋联盟所面临的主要挑战。这个挑战有三个方面。第一个方面或许是最容易解决的：哪个或哪些国家应当首先被邀请成为第一批新成员国？将选择哪些国家参加北约这个实际决定，当然将是个政治决定，同时北约在１９９６年１２月举行的布鲁塞尔会议采取了小心翼翼的作法，只许诺将邀请“一个或几个国家”参加北约。这种含糊其辞的宣言不可能掩盖人们的这个共同的看法：排在名单前面的国家有波兰、匈牙利和捷克，而斯洛伐克和罗马尼亚则是有可能加入的巴尔干国家。
然而，一些可能是危险的陷阱依然存在。接纳一个新成员国参加北约需要得到它的所有１６个成员国议会的批准。在１９９６年底，土耳其说，如果欧盟对它长期以来加入该联盟的申请不能做出比较有利于它的决定，它可能行使它的否决权。同样的，丹麦也暗示它可能推翻北约扩张计划，除非一些或全部波罗的海国家能因它们被排除在北约之外得到补偿，办法是快速接纳它们参加欧盟。对于美国参议院是否将继续保持它对北约东扩的两党一致的支持，还说不准，特别是在东扩的费用公开和人们对新的军事承诺的担忧增大之后，就更说不准了。
选择新成员国构成的问题，没有对俄罗斯该怎么办这第二个挑战构成的问题那么大。
莫斯科谋求得到两大让步。一是俄罗斯谋求在这个大西洋联盟内部拥有得到制度保证的“发言权”，从而将使莫斯科对它反对的任何事情拥有事实上的否决权。俄罗斯还要求在任何新成员国的国土上不部署核武器和不驻扎外国军队这样一些问题上作出具有条约约束力的法律承诺，因为莫斯科不相信西方会遵守它在这些问题上的保证。莫斯科很可能会想方设法让北约为东扩付出代价。至少，它可能修改它的防务态势，大概是更加强调核威慑力量以抵消北约拥有的明显的常规力量优势。
俄罗斯还拥有另外一些可能使用的表示它的反对态度的手段：它可能退出维持稳定部队和和平伙伴关系计划；它可能减少它对欧洲安全与合作组织的承诺和迫使欧安组织撤出车臣和高加索；它可能不那么愿意同意欧洲常规力量条约的变动和拒绝批准第二阶段减少战略武器会谈条约；它可能谋求加强独联体对乌克兰施加更大的压力和设法加强独联体的防务和安全设施；总的说来，它可能在它对中国、东亚、中亚和中东等欧洲以外地区的政策方面不那么与西方合作。俄罗斯是否会实际使用这些办法中的任何一个，将最终取决于它同西方较为对抗的关系的代价在多大程度上超过了它这么强有力地对北约东扩表示不满所带来的明显可见的好处。
建立令人满意的北约—俄罗斯关系困难重重，使得北约面临的第三大挑战更加复杂了。这第三大挑战是，对于那些不包括在第一批扩大进北约的中欧和东欧国家该怎么办，因为这些国家可能不得不面对心怀不满和持敌视态度的俄罗斯。北约领导人所面临的问题是，如果获得正式成员国资格的国家安全得到加强，乌克兰和波罗的海沿岸国家的不安全感将不可避免地增强。鉴于这些国家在政治和经济上依然处于不稳定状态，而且同俄罗斯的双边关系都很困难，西方必须采取措施加强它们的安全，同时对于没有立即使它们获得成员国资格作出补偿。
这些困难的解决取决于俄罗斯对北约东扩的反应和北约—俄罗斯协议的详细内容。北约已向乌克兰保证，它将按照俄罗斯模式使北约同它的关系正常化。除了进一步表示西方对乌克兰的领土完整和国家主权的承诺之外，北约还将设法恢复和平伙伴关系计划的活力。实际上，为了消除那些不大可能第一批被扩大进北约、成为参加和平伙伴关系计划的国家的担忧，北约已经建立了一个“高级小组”，定期在布鲁塞尔开会，讨论一项“加强了的’”和平伙伴关系计划的内容。马德里会议的重要性
乌克兰在１９９７年７月马德里首脑会议后，在战略上将继续面临进退两难的困境，这突出说明了总的说来搞好北约的改革进程和具体说来作好北约东扩工作，不仅对欧洲是重要的，而且对更广泛的地区也是重要的。对于欧洲来说，这次首脑会议将会发出明确的信息，表明西欧及其非常成功的机构是否真的决心实现其泛欧使命，是否真的有决心克服冷战所造成的隔阂。对于美国来说，北约东扩的成败将对美国今后对欧洲安全，以及对更加广泛的地区的安全，承担的义务产生重大影响。很显然，俄罗斯对东扩的反应，对于断定它今后是否愿意与西方合作是至关重要的。
人们常常说，北约的作用一方面是确保美国在欧洲的参与和在欧洲的政治范围内统一德国，另一方面是抵御来自俄罗斯的潜在的威胁。在很大的程度上，除了冷战的结束使得后者不大可能发生之外，这个理由对北约的改革计划继续适用。早在１９９３年，美国领导人就说，这个联盟必须“扩大，要不然就会消亡”，而且北约实现结构改革和扩大，一直是确保美国继续对欧洲安全做出承诺的不言而喻的条件。德国政府一直也是支持东扩的重要力量，这主要是因为它认为东扩是使它保持“低调状态”的机制，从而北约在中欧和东欧不可避免的大力扩张将通过多边和公共机构进行，而不是单独和单方面地进行。尽管北约愿意赞同与俄罗斯更加密切的合作和采取联合行动，归根结底莫斯科还是被排除在这个大西洋联盟的核心圈子之外，而不是应邀参加进这个圈子。