善于制定政策拙于具体实施

【美国《洛杉矶时报》２月１２日文章】题：克林顿：善于制定政策拙于具体实施（作者前国务卿詹姆斯·贝克）
上台两年来，克林顿政府对外交政策的执行仍然是既有强有力的一面，又有软弱的一面，这种情况有时令人沮丧。它对墨西哥金融危机所作的反应能清楚地解释其中的原因。
由于认识到墨西哥的经济稳定符合美国的国家利益，政府对这场金融危机的根本态度是正确的。然而，正如以前经常发生的情况一样，它对墨西哥危机的处理却不够巧妙。
由于担心引起国内政治的不良反应，总统未能迅速对墨西哥的金融危机拿出对策，也没有迅速提出一项救助计划。后来，在按照政府的承诺拿出钱之后，克林顿本来可以寻求得到国会对一项更重大的救助计划的支持，而且有可能使国会相信美国重要的国家利益正在受到威胁。
克林顿政府宣称它继承了一些外交政策方面的“问题”，此说非虚。然而，自从约翰·亚当斯接替乔治·华盛顿之后，历届政府都是如此。另外，像它以前的历届政府一样，本届政府也从它的前任那里继承了对外政策的某些“结局”——特别是冷战的胜利结束。与哈里
·杜鲁门总统以来的每一届政府不同的一点是，克林顿政府没有遇到那种任何微小的危机都可能升级为美苏对抗的风险。
对过去两年的情况作一番回顾，就可以发现有助于解释克林顿政府对外政策的成功和失败的格式。
例如，当政府遇到意外危机——如墨西哥比索暴跌和莫斯科对车臣采取军事行动，起初往往举措失当。相反，如果它的方针是以执行原政策为基础，它就取得了成功。
中东和平进程也许能最清楚地反映这一点。在这方面，克林顿积极地推进了始于１９９１年马德里和会的进程。在北美自由贸易协定和关贸总协定谈判方面，克林顿政府始终如一的态度也应该受到高度评价，尽管它起初有些举棋不定。在亚太经济合作组织方面的情况也差不多是这样——在降低贸易和投资壁垒方面的不断进展是布什政府开始的建立机构努力的必然发展。
如果政府的政策是根据国内经济情况制定的，那它也会干得不错。经济增长和就业显然是克林顿及其大部分高级顾问全力对付的问题。政府对墨西哥金融危机的基本反应是恰当的，原因也正在于此。
相比之下，当政府让特殊利益来决定它的政策时，它就不会有这么大的成就。受国内政治考虑的驱使，它对马其顿的态度只能用颠狂而矛盾来形容。美国向那里派了５００名维和人员，理由是为了保障一个得到我们承认的国家的领土完整，但它又拒绝派出大使，担心激怒希腊裔美国人院外活动集团。政府对海地采取的政策实际上屈从于国会中的提倡黑人民权小组，采取了一项花钱多、风险大的军事干涉和长时间占领的政策。
但是，与政治上的考虑相比，对美国力量的不安和不愿使用这种力量，在更大程度上导致了外交政策的失败。
关于波黑，当问题涉及军事行动时，政府则总是只说空头大话，而下不了决心。这损害了总统的信誉，也导致了同北约盟国的公开争吵。
对使用美国力量的这种忧虑也导致了北约在扩展时缩手缩脚。政府不敢坚决要求立即正式接纳波兰、匈牙利和捷克共和国为北约成员。
这些新兴民主国家应该得到的是北约—美国的一种明确的安全保障。而它们实际得到的是最终将取得成员资格的含糊的许诺。由于害怕在莫斯科的反对下使用美国的力量，政府听任中欧的安全继续危险地处于一种悬而不决的状态。莫斯科对车臣的强硬立场，使迅速扩大北约成了一个迫切问题。这也使美国执行一条双轨政策——促进俄罗斯的改革，同时也支持乌克兰、哈萨克斯坦和波罗的海诸国等俄罗斯邻国的独立——成了绝对需要。
由于在执行对外政策中的看似消极的态度而受到了批评攻击，政府——特别是在波黑——往往求助于看上去显得“积极主动”的努力。这种从一个计划向另一个计划的迅速转变造成了一种前后矛盾的现象。具有讽刺意味的是，结果却与愿望恰恰相反：美国公众、盟国和潜在的对手都逐渐对政府政策的稳定性产生了怀疑。
在经过了两年之后，所有这一切使克林顿的对外政策处于何种状况呢？它既不如政府官员夸的那么好，也不像政府最严厉的批评者说的那样糟。尽管政府有时本质上是强有力的，但它的日常表现却使人感到混乱和矛盾。虽然政府执行对外政策的情况正在改善，但是如果说到以一个权威性的声音说话、保持明确的权限、为制定政策时的考虑保守秘密，那还非常欠缺。