陕甘宁边区是抗战时期中共中央所在地、全国抗日的大本营，在边区成立头两三年里，由于国民党政权的存在，边区政令不一，摩擦不断，严重影响边区稳定和中共精力，继而影响全国抗日大局。在毛泽东等中国共产党人的坚决斗争下，以何绍南为代表的国民党反动专员和县长被逐出边区，结束了双重政权的奇特现象。
一、陕甘宁边区双重政权的由来
1935年10月，中共中央率领陕甘支队长征到达陕北后，经过纠正错误肃反、东征西征等军政举措，使陕甘宁苏区得到巩固与发展。西安事变和平解决后，中共为团结抗日，经与国民党政府多次谈判，1937年4月，将陕甘宁苏区改为陕甘宁特区，5月改称陕甘宁边区，9月6日成立边区政府，首府设在延安。
根据国民政府行政院1937年10月12日第333次会议，陕甘宁边区管辖范围为18个县，包括：陕西省的延安、甘泉、鄜县（今富县）、延长、延川、安塞、安定（今子长）、保安（今志丹）、定边、靖边、栒邑（今旬邑）、淳化、神府（今府谷及神木部分地区），甘肃省的庆阳、合水、宁县、正宁，宁夏省的盐池。12月，中共又与国民政府谈判商定，边区区域增加清涧、米脂、绥德、葭县（今佳县）、吴堡5个县，共计23县。不久，由蒋介石指定，国民政府再划定宁夏的豫旺和甘肃的镇原、环县3个县为八路军募补区，共26个县，面积约13万平方公里，人口约150万。
◆陕甘宁边区行政区规划图(1941年制)。
虽然国民党政府同意陕甘宁边区管辖26县，但未明文规定，甚至出尔反尔，拒不兑现承诺，后来还多次发动对边区的进攻，占领了部分区县，使边区范围、人口多次发生变化。更为奇特的是，边区境内各县在很长一段时间内同时存在着两套政权班子，一套是由边区政府委派的县长和政府工作人员，一套是由国民党政府委派的县长和政府官员。在绥德地区，国民党陕西省政府还委派了一个行政督察专员。形成这种奇怪现象有它的历史原因。有些县，如绥德附近的米脂、吴堡、安定、清涧、延川、延长等县，原属陕北老革命根据地，1936年红军东征时，国民党趁机侵占。国共合作抗日达成协议后，这些县都划归边区政府管辖，但是，国民党原先的县长和政府官员仍然把政权紧紧抓在手里。另外一些县，是西安事变前后红军从东北军、西北军手中接防，后由国民党政府正式划归边区的，红军驻防后陆续建立了政府机构，但国民党原先的县长和政府官员仍然存在。这些国民党县长大都组建了保安队，成为日后制造摩擦事件的依靠力量。
二、国民党反动县长屡屡制造事端
双重政权的存在，对陕甘宁边区极其不利，既无法统一政令军令，也无法有效治理发展，还埋下了国共摩擦的隐患。为团结抗日，对于这种怪现象，中共一直采取忍让和克制的态度，允许国民党政权机构暂时留在边区境内。开始，双方尚能相安无事，有事也能协商解决。随着国民党顽固派加紧制造反共摩擦，这些披着“合法”外衣赖在边区境内不走的国民党官吏，便成了寻衅闹事的祸根。
1938年12月，国民党陕西省第七行政区专员张明经、栒邑县县长张中堂，集中保安部队800余人，包围、殴打驻栒邑县城南土桥镇的八路军伤残病员，封锁伤残院驻地，禁止人员购粮买菜，迫使伤残院不得不移到栒邑县城。1939年5月24日，伤残院采买人员出城采购，被保安队枪杀。伤残人员群情激愤，派出代表33人前往县府，要求惩办肇事凶手、保障伤病员安全，张中堂竟然指挥保安队开枪射击，当场打死请愿代表9人，随后又向我关中分区独立1营进攻。张明经也调来保安队两个团日夜猛攻。由于众寡悬殊，激战7昼夜后，独立1营和伤残院被迫退出县城，栒邑被顽军占领。17名伤残院代表因未接到撤离通知滞留城内，被国民党杀害8人，关押9人。
国民党鄜县县长蒋隆延也紧锣密鼓，兴风作浪。蒋隆延在鄜县敲诈勒索，横征暴敛，一再加重民众负担，致使民怨沸腾。1939年12月，大义乡（今寺仙镇）群众忍无可忍，一起到县府请愿，搞得蒋隆延狼狈不堪。我方政府为团结国民党共同抗日，派出代表帮助做工作，才将这些群众劝回。但蒋隆延不思悔改，反而变本加厉，指令6个联保主任叛变为匪，在大义乡一带切断交通，劫走八路军来往人员数十名。又组织暗杀队，阴谋杀害我警备区领导及各团、营长，制造恐怖气氛。1940年1月8日晚，特务团参谋长匡裕民的警卫员从该地经过，被暗杀队当成匡裕民而杀害。得到报告后，特务团立即进行缉拿，当场捕获凶手，接着又捕获暗杀队头目，并解除了暗杀队武装。
延安北边安定县县长兼保安队长田杰生，也是一个罪行累累的恶棍。1939年3月，由于边区政府处治了当地一个积匪，田杰生借机挑衅，竟然将我方县长薛兰斌拘捕起来，百般凌辱，并且调动保安队包围瓦窑堡中共驻军，袭扰抗大分校。以后，他又纠集附近几个县的保安队数千人，断绝交通，劫夺粮食，修筑碉堡，将中共驻军重重包围，不断开枪，打死八路军连长和战士多人。
在陕甘宁边区陇东辖区，国民党官员也屡屡制造流血事件。其中镇原、宁县两座县城被国民党武力侵占，是当时震动全国的重大事件，而打头阵的就是国民党甘肃省第三区行政专员兼保安司令钟竟成。
如果让上述这些反动县长和专员继续留在边区境内，不但严重阻碍边区行政统一，使边区永无宁日，而且扰乱抗日总后方，破坏抗日救国大业，因此必须予以斗争。
三、“摩擦专家”何绍南坏事做尽
如果说关中、陇东由于地处陕甘宁边区边缘，国共力量犬牙交错，爆发冲突难以避免的话，地处边区腹地的绥德警备区，则完全是由国民党顽固派挑起的摩擦事端。
黄河之滨的绥德警备区，东邻山西，西连宁夏，北通绥远，是陕甘宁边区抵御日军进犯的屏障，也是延安通往华北各抗日根据地的咽喉，具有十分重要的战略地位。该区所属绥德、米脂、葭县、吴堡和清涧五县的大部分农村，原系苏区。抗战开始后，根据国共两党达成的协议，将该五县划为警备区，由陈奇涵任司令员，指挥八路军留守部队负责河防，国民党军86师师长高双成则撤走驻五县的部队。但国民党所设的政权机构，既不撤走，又不改组，反而不断加强其反动统治，选派何绍南任陕西省第二行政区专员兼保安司令，并兼绥德县县长。何绍南到任后，加大了挑衅力度，制造了更多的摩擦。
何绍南毕业于保定军校，毕业即从军，升迁很快，是一个臭名昭著、群众切齿痛恨的反共专家。他同侵华日军师团长板垣征四郎曾在日本士官学校同学，私交甚厚，又深受蒋介石器重，政治上非常反动。赴任绥德后，他即拟制《防止异党陕北活动办法》及《陕北工作大纲》，提出采取积极与消极两种办法瓦解中共，逐渐缩小以致消灭“赤化区域”的计划，并要求撤销陈奇涵的警备司令、萧劲光的河防司令职务，改由国民党派员担任，国民党中央军进驻绥德或增编两个保安团为正规军，等等。在当时的条件下，他的这些企图不可能实现，但何绍南仍抓住和制造各种机会，给中共和八路军造成困扰。他还公开反对边区政府的减租政策，唆使支持地主进行破坏捣乱，导致绥米地区减租减息无法实行，只能作一般宣传。
1937年10月，八路军留守兵团进驻绥德之际，何绍南即电呈蒋介石，请令八路军暂缓接防黄河河防，由地方武装维持。但蒋介石十分清楚，几百里的河防重任地方保安根本靠不住，故未允。“暂缓”八路军驻防不成，何绍南便屡报八路军在陕北、特别是在绥德“胡作非为”“破坏行政”，建议对陕北局势“加强武力，方可完成安内攘外准备”。当时，绥德成立了一个“抗敌后援会绥德分会”的统一战线组织，为争取何绍南团结抗日，分会主任由他但任，陈奇涵只担任了副主任。何绍南不仅不以此自重，维护抗战大局，反以“确保地方治安”为名，调来保安队四百余名，又收买了一批兵痞、匪徒，合编成5个保安队分驻各县，以此与警备团对抗，支持国民党委派的县长为非作歹。
从1938年上半年至1940年，何绍南制造和支持了大量反共摩擦事件。1938年6月，清涧县县长迫令该县抗敌后援会取消青年救亡工作；7月，米脂县县长刘学海指示工作人员伪造八路军信件，挑拨国共两党关系，单方面停止共方工作人员在抗敌后援会的工作；8月，吴堡县保安大队无故逮捕八路军伤残人员，不予释放；12月，吴堡县丁家畔顽军勾引八路军战士逃跑。1939年5月，何绍南授意安定县县长田杰生袭击八路军驻杨家园子部队，保安队用机枪扫射，打死打伤八路军官兵数十人；9月，他面谕吴堡县县长黄若霖组织暗杀队，杀害了359旅718团3营副营长尹才生；10月，他指令清涧县县长艾善甫组织哥老会码头和黑军“政府”，并指使县府官员串通土匪，到处抢劫，破坏社会治安。他还伪造八路军臂章及115师通行证，发给运输队的高步元等五人，冒称八路军私贩烟土，毁坏八路军声誉。何绍南和他手下一伙贪官污吏到处敲诈勒索老百姓，光他自己贪污受贿的就有十多万元。当群众遭遇灾荒时，他竟侵吞了救济灾民的大量赈款，真是丧尽天良。总之，何绍南坏事做尽，人民深恶痛绝。
四、王震勇斗何绍南
1939年8月下旬，在晋西北作战的八路军120师359旅旅长王震接到中央军委命令，调第359旅回师陕北加强黄河河防。因情况紧急，王震亲率旅直属队和第717团急行军2000余里，于10月初到达绥德，并被任命为绥德警备区司令员（陈奇涵已调任他处）。王震一面要拱卫陕甘宁边区，一面要和何绍南做斗争。
对王震的到来，何绍南又怕又恨，表面假惺惺地表示欢迎，却在暗中造谣毁谤，制造摩擦。王震针锋相对，不留情面，随时随地揭露何绍南破坏抗战、残害人民的罪行。
王震到达绥德不久，适逢“双十节”纪念日。在绥德各界举行的群众大会上，王震登台讲道：我们八路军在前方浴血抗战，攻无不克，战无不胜，为挽救民族危亡作出了最大贡献，也付出了重大牺牲。可是，就有那么一些人，不打日本鬼子，违反人民公意，制造纠纷，破坏团结抗战，不顾国家民族利益，肆意妄为，专搞摩擦，阴谋反共，尽做有利于日本鬼子的坏事。我奉劝这些人赶快猛醒回头，团结抗日，才有出路。坐在一边的何绍南按捺不住，蛮横无理地问道：你们八路军抗日，怎么跑到陕北绥德来了？还说什么359旅不在前方抗日，没有蒋委员长的命令就回师陕北，是违反军纪的等等。王震一听火了，转过身来义正词严地说：我们是奉毛主席和朱总司令、彭副总司令的命令来加强河防，保卫陕甘宁边区的。他厉声质问何绍南：绥、米、葭、吴、清这一带河防靠谁把守，这是大家都知道的。不是我们八路军严守这段河防，鬼子早已杀过河来了，你还能在这里做专员吗？不知道你们早就溜到什么地方去了！何绍南被问得无言答对，低下头来。台下则响起阵阵掌声和口号声，热烈拥护王震的讲话。
◆朱德（右三）与贺龙（右四）、王震（右二）等人在陕甘宁边区。
经过这次较量，何绍南越发感到王震难惹。但他不服输，会后在群众中散布流言蜚语，诬蔑359旅是“溃军”，更加紧了反共反人民的活动。他们暗杀359旅零星外出人员，冒充八路军骚扰群众，破坏共产党八路军的声誉；将女流氓暗娼纠合在一起，妄图腐蚀八路军指战员；限制群众卖粮给八路军，不准群众借房给八路军，张贴反动标语，还蒙骗唆使青年学生到绥德警备司令部进行“请愿”。所做种种，就是想把359旅孤立起来，挤出防区。
王震注视着何绍南的一举一动，对他的倒行逆施坚决斗争，寸步不让，遇事亲自找他谈判，并当面责斥。在军事上，王震把359旅旅部兼绥德警备区司令部驻在城北仓廒山上，居高临下，监控全城。对何绍南的挑衅行为，则进行针锋相对的斗争。王震得知何绍南的主力在绥德二郎山上修筑有工事，就下令将两门大炮架在旅部驻地山头上，对准二郎山何绍南的阵地。在其保安团驻兵的地方，王震下令加强我方兵力部署。保安队在清涧县城驻扎着一个营，有二三百人，王震也派去一个营，有五六百人。在黄河边的枣林坪，保安团驻扎一个连，王震派驻一个营。他还经常派出巡逻队上街巡逻，严格纠察国民党散兵游勇和保安团丁的胡作非为，维护城镇治安；在何绍南的保安司令部门前增设岗哨，与其哨兵形成一比一的格局。王震还派出宣传队上街表演，宣传八路军的抗日主张，启发群众团结抗日的热情，揭露顽固派制造摩擦、破坏团结的罪行。饱受其害的绥德人民，纷纷向王震控告何绍南贪赃枉法诸种罪行，王震把何绍南的罪状一面上报陕甘宁边区政府，一面转告镇守榆林的国民党将领邓宝珊。
◆抗战时期，邓宝珊有三次延安之行，这是他第二次到延安时，八路军列队欢迎的情景。
邓宝珊对共产党、八路军态度友好，赞同中共的抗日民族统一战线政策。王震到绥德不久，报经中共中央同意，曾亲往榆林访晤邓宝珊，商谈合作抗日的方策。邓宝珊对何绍南的胡作非为原本就不满，视其为蓄意分裂、破坏抗战的败类，表示不会偏袒姑息他。邓宝珊虽不能直接控制何绍南的行动，却可利用他在陕北举足轻重的影响，告诫何绍南少惹事端。
经过王震的坚决斗争和周密工作，迅速打掉了何绍南的嚣张气焰，当地群众强烈要求国民党政府将他撤职查办。何绍南见势不妙，慌忙逃离绥德，跑到西安谋求对策。
五、毛泽东、彭德怀、萧劲光痛斥何绍南，反对双重政权
早在国共合作抗战初期，国民党集团即阴谋破坏中共领导的革命力量。毛泽东主张，为保护革命利益，必须采取坚定立场。1938年5月15日，陕甘宁边区政府和八路军后方留守处发布毛泽东亲自起草的布告：凡在边区境内从事阴谋破坏，或肆意捣乱，或勾引煽惑，或暗探军情的分子，证据确实者，准许就地逮捕，一经讯实，一律严惩不贷。1939年5月5日，毛泽东又在留守兵团军事会议上指出：我们巩固陕甘宁边区，有一个方针、两条原则，一个方针就是“一步不让”，两条原则就是“人不犯我，我不犯人”和“人若犯我，我必犯人”。
1939年12月25日，针对国民党顽固派对陕甘宁边区的疯狂进攻和蓄意破坏，朱德、彭德怀等人向全国发出《反对枪口对内进攻边区》的联名通电，指出：陕甘宁边区23县是西安事变和平解决后蒋委员长早已承认之区域，抗战以来，共产党从未越出过23县以外之寸土尺地。但流行所谓限制异党活动办法以来，压迫之风起于国内，边区四周，处处进攻，迄无宁日！通电质问国民党：共产党“何负于国？何损于民？深入敌后流血苦战者，非共产党领导之八路军新四军乎？力持抗战团结进步反对投降分裂倒退者，亦非共产党之一切党员乎？”而今，“攻栒邑、夺宁县、占镇原，而执行其所谓‘消灭边区’‘打倒共产党’之任务者究何人乎？大好河山，半沦敌手，而唯此区区23县是争，清夜扪心，能不为之汗颜乎？”通电劝诫国民党：当下抗日第一，团结为先，诚不应挑拨事端，制造摩擦，更不应枪口对内，以致“动摇抗战之国本”，“遗笑友邦”。
◆1938年12月，萧劲光出席八路军后方留守兵团陕甘宁边区保安部队第一次党代表大会，前排左三为萧劲光。
对于何绍南的反动行径，毛泽东等中共领导人也进行了多次斗争。1939年深秋的一天，萧劲光正在开会，听说何绍南路过延安，当即中止会议找上门去严厉地将他痛斥一顿。萧劲光最后警告说，我们八路军以团结抗战的大局为重，但决不是软弱可欺，如果你再这样扰乱后方，破坏团结，我们就不客气了。萧劲光又不由分说引他去见毛泽东。毛泽东声色俱厉地历数他的罪行，指着他的鼻子说：群众说你是反共摩擦专家，一点不错！告诉你，不要打错算盘，你的账人民一笔笔记着。如你再执迷不悟，胡作非为，扰乱社会，就新账老账一起算，绝不客气！何绍南被“骂”得脸红一阵白一阵，头都不敢抬起来，只得嗫嚅应允不再捣鬼。同年12月，彭德怀从延安回太行山，路经西安时，在国民党政府军事委员会西安行营主任程潜处碰巧见到躲避风头的何绍南。彭德怀对程潜说，那些制造摩擦的“顽固分子，是秘密的汪精卫，比公开的汪精卫还坏”。当着程潜的面，彭德怀指着何绍南的鼻子痛斥：“你就是这样的汪精卫，在陕北做尽了坏事，破坏八路军的抗日后方。”还说：今天谁要反共，他先放第一枪，我们立即放第二枪，这就叫作礼尚往来，还要放第三枪。……干净消灭他，他就不再来摩擦了。临别时，他又警告何绍南说：“再去绥德当专员，老百姓抓了你公审！”次日，何绍南致电陕西省政府主席蒋鼎文并转呈行政院院长蒋介石，报告了被彭德怀臭骂的经过，最后请求辞去专员职务，另派干员接替，用以缓冲应付。
中共还通过媒体曝光何绍南的恶行。1939年12月27日，延安《新中华报》以《既吃摩擦饭又发国难财——何绍南私贩大烟土》为题目发表“特讯”，揭露何绍南冒充八路军贩卖烟土被绥德警备司令部查获之事。
由于何绍南不敢再去绥德当专员，加之名声太臭，国民党政府无奈于1940年1月29日发文，准予他辞职，另派包介夫到绥德接替他的职位。
但是，何绍南并不死心，在西安与国民党党政头目密谋后，又于1940年2月12日夜潜回绥德，鬼鬼祟祟召开会议策划反共。他到处散发传单，造谣中伤共产党八路军，并阴谋纠集13个保安中队，企图偷袭359旅。王震获悉后，除令部队作好反击准备，还应人民要求，召开群众大会公布何之罪状。何绍南见我方早有防范，未敢贸然行动。
为了把何绍南彻底赶走，2月15日，萧劲光联名林伯渠致电蒋介石、孔祥熙、程潜、蒋鼎文等人，在列举何绍南破坏抗战、危害国家民族利益的种种罪行后，指出：“现在组织暗杀之黄若霖，虽经撤职；纵兵为匪之艾善甫，虽被管押；贩卖烟土之高步元等，虽已法办……但发号施令之主谋罪魁何绍南至今逍遥法外，未闻议处，近且发表传单造谣诬蔑，荒谬绝伦。”对如何处置该犯，毛泽东修改电文时写道：请“将该犯官何绍南加以逮捕，并解至陕北，组织巡回法庭，令民众代表参加审判，置之重典，以肃法纪，而快人心”。
六、何绍南等反动县长被逐，陕甘宁边区政权归一
在萧劲光、林伯渠致蒋介石等人的电报中，除要求严惩何绍南外，还建议将绥德警备区所属5个县的行政事宜归隶边区政府，并委任王震兼任绥德地区专员，以利保卫河防。1940年2月，陕甘宁边区政府正式成立绥德分区，辖绥米葭吴清5县，任命王震为分区专员兼警备司令，自行解决了绥德地区的行政问题。
已经声名狼籍的何绍南还不甘于失败，又先后煽动枣林坪、清涧、安定等地的保安队哗变为匪，袭击八路军河防驻军，359旅当即予以还击。何绍南则于2月29日深夜，率领绥德附近7个保安中队，将所存文件、弹药等纵火焚毁后向西逃窜。新任专员包介夫和各县反动县长随同逃跑。359旅组成临时兵团向西追击，歼灭大半敌人，何绍南狼狈逃遁。（新中国成立后，何绍南被人民政府逮捕，1954年在绥德被依法处决。）
何绍南逃走后，王震遵照毛泽东的指示，一面令部队恢复城镇秩序，一面联络上层人士，争取地主阶级中的开明分子。他还带着毛泽东写给邓宝珊、高双成的亲笔信，再次前往榆林访晤邓宝珊和高双成，向他们说明何绍南如何挑衅及其哗变逃走的经过，诚恳表示愿与他们继续保持友好关系，团结一致共同抗日。
◆陕甘宁边区政府旧址。
鉴于绥德分区借助反摩擦斗争消除双重政权取得重大胜利，党中央决定，全部赶走这些专事摩擦的“县太爷”！1940年2月19日，毛泽东亲笔拟稿，以萧劲光名义给程潜发了一份电报，要求将边区境内国民党县长撤走，以消除各种摩擦事件的祸根。电文写道：“国共合作已历三年之久，边区行政尚未确定，一县而有两县长，古今中外无此怪事！且陕省所派县长及绥德专员等专以制造摩擦、扰乱后方为能事，在边区已忍让三年，在彼辈益肆无忌惮”。“边区民众群以拘捕治罪为请。劲光为体念钧座息事宁人意旨，顾全边区与陕省之团结起见，故请钧座令知陕省府自动撤回，否则实行护送出境，盖亦仁之至义之尽也。”
慑于中共的理直气壮和强硬态度，程潜在回电中不得不同意边区各县县长应由边区政府委派，遂使这些国民党派来制造摩擦的县长一一离开了边区。中共不念旧恶，以礼相待，为这些县长开欢送会，表达了希望两党继续团结抗日的真诚愿望。唯有甘泉县县长杨烈坚持顽固立场，声言不论谁的命令，除非驻军将他拘捕，否则决不离开甘泉，还造谣说遭到八路军殴打。但在中共的坚决斗争下，杨烈被迫于1940年3月初离开了甘泉。
至此，陕甘宁边区持续近三年的国共双重政权现象，终于得以消除。毛泽东、彭德怀、王震、萧劲光等中国共产党人敢于斗争、善于斗争的胆识策略、传神形象和宝贵精神则永留史册。
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