求是：“新常态”下如何处理好政府与市场的关系

政府与市场的关系，是现代经济社会发展中最为基本、也最具争议的一个问题。党的十八届三中全会的一个重要突破，是提出了市场在资源配置中起决定性作用，同时强调更好地发挥政府作用。这既是对国内外长期历史经验的精辟总结，更是指明了深化改革的方向和目标。在新的历史条件下，如何处理好政府这只“看得见的手”与市场这只“看不见的手”的关系，面临着比以往更多的新问题、新挑战。    一、政府与市场之间不是此消彼长而是共生互补的关系在政府与市场的关系上，有一种广为流行且影响较大的观点，将政府与市场的关系看成是此消彼长的关系，并用强弱或多少加以表述，如强政府、弱市场，政府少一点、市场多一点，等等。然而，在现实世界中，人们看到的两者关系并非如此简单。如果将政府支出占GDP的比重看成是政府在经济活动中发挥作用的典型指标，则在近现代经济发展过程中，呈现出这一比重随着人均收入水平提高而提高的规律性现象，这就是有名的“瓦格纳法则”。以由发达国家组成的经济合作与发展组织（OECD）国家为例，政府支出占GDP比重的均值，19世纪后期为10.7%，1920年为18.7%，1937年为22.8%，到1980年上升到43.1%，此后基本稳定在这个水平上。其中的北欧国家瑞典、挪威、丹麦等，这一比重高达50%左右。尽管政府的介入程度上升，但在全球范围，这些国家的市场发展程度和竞争力是最强的。尤其值得关注的是北欧国家，在政府支出比重高达GDP一半的情况下，其经济高度开放，劳动力市场的活跃程度高于许多其他OECD国家。数百万人口的小国，涌现出了诸如诺基亚、爱立信、马斯基等全球领先的跨国公司，多年来在全球竞争力排序中名列前茅。在亚洲，令人瞩目的是新加坡。由于强制性推行公积金等制度安排，新加坡政府支出占GDP的比重不算高，但政府通过财政政策和政府出资的政联企业，对经济增长格局和产业升级施加了强有力的影响。新加坡经济经历了长时间的快速增长，并跻身于全球最有竞争力的国家之列。反观数量更多的发展中国家，政府财政支出占GDP的比重一般在20%左右。在非洲撒哈拉沙漠以南部分国家，这一比重更低。在这些国家，政府往往难以维持基本的公共秩序，无法形成全国性市场。如果仅仅以强弱判断政府与市场的关系，我们更多地看到的是强政府与强市场的组合、弱政府与弱市场的组合，唯一未能观察到的是弱政府与强市场的组合。这就要求我们由表及里地探索政府与市场之间的复杂关系。现代市场经济中，不可能没有政府的作用，问题的关键是，政府发挥什么样的作用，以及如何发挥作用。市场经济首先需要借助政府的权威力量界定和保护产权，建立并维护公平竞争的市场秩序，扩展市场体系，履行市场合约，反对垄断和其他不正当竞争行为。没有这些条件，市场不可能正常运转。从这个意义上可以说，有效的市场从一开始就离不开政府。在此基础上，从提供各种公共服务、缩小收入和发展差距、保护生态环境，到宏观调控和中长期发展规划，政府职能可以列出相当长的清单。不论这个清单的内容如何变化，其立足点都应是维护和促进市场更好地发挥作用。如果偏离这个方向，政府这只手伸得过长，越位、错位很多，试图替代市场的作用，甚至搞大一统的集中计划体制，表面看起来政府很强，但市场必定受到严重伤害，是不可能强的。所以，问题不在于政府是否强势，而在于是否强而有道。弱政府难以支撑强市场；强而无道的政府，也不可能支撑起强的、好的市场。一个强的、好的市场经济的背后，一定有一个强的、好的政府。有效政府加有效市场，理应成为我们追求的目标。二、政府与市场关系经历了逐步演变、与时俱进的过程政府与市场的关系并非固态，而是随着经济社会发展而逐步演变，在不同国家、不同时期呈现出特色明显、丰富多彩的形态。19世纪前期，资本主义经济处在发展的初期，政府对经济的干预有限，基本上扮演的是“守夜人”的角色。19世纪后期，随着与电力、蒸汽机、铁路、电报等新技术引入相关的基础设施建设的增多，工人阶级争取自身权益斗争的高涨和社会对贫困问题的日益关注，政府对经济干预有所增加，但政府支出比重基本保持在GDP的10%左右。20世纪30年代初的大危机后，西方国家出现了两个重要变化，一是调节社会总需求为特征的凯恩斯主义盛行，二是社会保障制度的建立和扩展，使政府的作用范围和力度显著加强，政府支出比重也相应上升。另一方面，十月革命胜利后，苏联成为第一个实行计划经济体制的国家。受其影响，二战后一批国家建立了与苏联相似的体制，一度取得令人瞩目的成就。在亚洲，日本、韩国、中国台湾和香港、新加坡等后发追赶型经济体，在实行外向型市场经济的同时，政府通过产业政策、发展规划、直接投资等方式，对经济增长过程施加了更多的影响，取得了很大成功。我国作为世界上最大的发展中国家，改革开放以来的实践为理解和完善政府与市场的关系，提供了大量具有长期意义的新鲜元素。例如，形成并长期坚持“发展是硬道理”的全党全民共识；允许和鼓励地方、基层实验，把好的经验和做法上升为全国性政策；改善投资营商环境，在全国性统一市场的基础上形成地区间竞争；重视处理改革、发展和稳定之间的关系，为经济社会持续健康发展创造必需的政治和宏观经济环境；始终不渝地坚持对外开放，并以开放倒逼国内改革，如此等等。这些做法和经验，有些是其他国家未曾经历的，有些为已有理论注入了新的实践活力，有些则对西方某些固有的发展观念提出了挑战。我国的发展道路正在引起国际社会前所未有的关注。从政府与市场关系演变的历史进程中可以看出，一是，即使是老牌市场经济国家，政府作用随着市场成熟程度和社会矛盾演变而变化，总的趋势是干预的范围扩大、机制复杂化；二是，后起经济体的政府可以利用已有的技术和知识，采取特定干预手段，加速追赶进程；三是，市场导向的经济全球化进程加快，要求政府相应发挥更多的作用；四是，政府在纠正“市场失灵”的同时，也会带来“政府失灵”，政府与市场关系的平衡是动态调整过程，呈现出某种此消彼长的周期性特征；五是，包括中国在内的新兴经济体的崛起，正在为政府与市场的关系演变开拓新的视野与空间。三、经济发展“新常态”要求进一步调整政府与市场关系在经历了高速增长后，我国经济正在进入中高速增长阶段。在增速放缓的同时，经济结构和增长动力正在发生转折性变化：消费比重超过投资比重，服务业比重超过第二产业比重，外贸增速降低后内需比重相应上升，劳动力总量减少，资源环境压力持续加大，经济增长将更多地依靠生产率提升和创新驱动。与这种经济发展的“新常态”相适应，政府与市场的关系必须做出相应调整。首先，以法治强固市场经济的基础。我国的市场经济脱胎于传统计划经济体制，后者的影响根深蒂固。这些年地方招商引资，往往靠的是“关系”、“人缘”和“土政策”，今天可以给诱人的优惠政策，明天则可能“关门打狗”。投资者特别是民营资本投资者缺少以法律为基础的稳定预期。切实保护各类产权，营造和维护公平竞争环境，将其规范化、程序化和法治化，是更好发挥政府作用必须补上的一堂“基础课”。第二，把国有资本改造成实现政府政策目标的有效工具。国有资本和国有企业改革的首要问题是如何“定位”。应当按照党的十八届三中全会精神，使国有资本服从和服务于国家现代化建设的战略目标，重点投向公共服务、重要前瞻性战略性产业、生态环境、科技进步和国家安全等领域。从这个意义上说，改革后的国有资本基本上应当是“公益性”或“政策性”的。应以“管资本”为主的思路，加快国有资本的股份化、证券化步伐，增强其流动性，借助“两类公司”，逐步把国有资本集中到上述相关领域。按照现代市场经济中政府政策工具的要求，构造国有资本管理体制和出资企业的治理结构。第三，立足于提升人力资本质量加强社会保障体系建设。社会福利支出的大幅增长，是20世纪发达市场经济国家政府公共开支上升的主要因素。社会救济、养老、医疗、就业、教育、住房等方面保障支出增加，对于发达国家改善民生、缩小收入差距，起到了重要作用。有些国家更加重视人力资本建设，通过职业培训提高劳动者的就业转换能力，使之成为国家竞争力提升的重要源泉；有的国家则形成了养懒人体制，过高的政府支出成为沉重负担，进而导致危机。近些年我国社会保障体系建设取得重要进展，但随着经济和财政收入增速的放缓，有些地方社会保障支出的压力在增大。重要的是转换思路，通过社会保障体系的精心设计和建设，使之致力于促进劳动力的横向和纵向流动，增强劳动者的职业转换能力和创新能力，使社会保障支出成为提高人力资本质量的有效投入，形成中国特色发展型社会保障体系。第四，形成有利于效率提升、创新驱动、可持续发展的制度环境和支撑体系。在以往高增长时期，先行者的技术可以模仿，经验教训可以借鉴，政府拥有较多的有效信息，可以较低的出错概率在部分领域为增长提供指导。这方面突出地表现在基础设施建设上。但当经济接近技术前沿，越来越多地依靠自身创新时，政府的原有优势明显减弱。此时，需要政府相应转变发挥作用的思路和机制，致力于营造有利于创新、有利于包容多样性和不确定性的体制与政策环境，而不是直接冲到第一线，抓投资、上项目、指定技术路线和产业发展规划。第五，宏观调控要顺势而为，保持增长阶段转换过程基本平稳，并为转方式、调结构、控风险创造条件。国际经验表明，经济增长阶段转换期具有比其他时期更多的不稳定、不确定性，通常会对宏观经济政策提出严峻挑战。因此，在这一时期，我国宏观调控要与下降了的潜在增长率相适应，顺势而为，避免出现大的波动。一方面要抑制原有的高增长冲动，另一方面也要防止由于预期改变、风险因素冲击等引起的增速短期过快下滑。刺激政策必要时仍可采用，但目的是“托底”而非“推高”。当经济转入新的平台后，要通过深化改革，转换增长机制和动力，力争实现就业可充分、企业可盈利、财政可增收、风险可控制、民生可改善、资源环境可持续的“六可”目标，进而使我国经济发展进入速度有所放缓，但更加重视质量和效益、更具有可持续性的轨道。（本文章摘自2014年《求是》第18期，作者：国务院发展研究中心副主任、研究员）jMk品论天涯网