从党的十八大以来党和国家的一些重要文献和中央领导同志的一系列讲话来看，新型城镇化的内涵和要求至少包括五个方面。
第一，新型城镇化是“质量明显提高”的城镇化。这是十八大提出的“全面建成小康社会和全面深化改革开放的目标”之一。城镇化不是简单的人口比例增加和城市面积扩张，更重要的是实现产业结构、就业方式、人居环境、社会保障等一系列由“乡”到“城”的重要转变。
第二，新型城镇化是“四化”同步的城镇化。在科技创新日新月异、我国工业化现代化加速发展的今天，提出促进“四化”同步，既符合现代化建设规律，也顺应时代要求。在推进城镇化过程中，不能单兵突进，而要协同作战，把信息化放在更加重要的位置，努力促进工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，任何一方面都不可偏废。
第三，新型城镇化是“以人为核心”的城镇化。以人为本是贯彻落实科学发展观的核心立场，也是推进城镇化必须坚持的基本原则。城镇化的目的在于造福百姓和富裕农民，要让广大人民共同分享城镇化的成果，要让有意愿的农民工及其家属逐步融入城市，有就业支撑，有政策保障。
第四，新型城镇化是体现生态文明理念的城镇化。党的十八大将生态文明建设纳入中国特色社会主义建设事业的总体布局，强调要加快实施主体功能区战略，推动各地区严格按照主体功能区定位发展，构建科学合理的城市化格局、农业发展格局、生态安全格局。这对推进城镇化提出了新的要求。不仅在城镇化的空间分布上要体现生态文明要求，符合国土开发的总体功能定位，而且在城镇化建设的各项工作中都要体现节能节地、生态环保的要求，走可持续发展之路，不断提高生态文明水平。
第五，新型城镇化是“以城市群作为主体形态”的城镇化。城市群是随着城市的发展而出现的，城市群理论也是随着城市的发展而逐渐兴起的。20世纪90年代以来，随着我国城市化水平的不断提高，我国对于城市群内涵的研究不断深入。城市群的概念，在制定“十一五”规划期间开始进入中央决策视野，党的十七大第一次将“城市群”写进党代会报告。2011年3月全国人大通过的《“十二五”规划纲要》进一步规划了“三纵两横”的城市化战略格局，并据此提出推动相关城市群的发展;要求科学规划城市群内各城市功能定位和产业布局，推进大中小城市基础设施一体化建设和网络化发展。党的十八大报告再次强调：“科学规划城市群规模和布局，增强中小城市和小城镇产业发展、公共服务、吸纳就业、人口集聚功能。”将出台的城镇化发展规划，也将会在城市群的规模和空间布局方面，作出新的规划。
从世界城镇化发展的规律来看，当城镇化率处于30%到70%之间时，是城镇化中期阶段，发展速度相对较快。我国的城镇化正处于这样一个关键阶段，需要积极推进，但又不能急于求成。要按照新型城镇化的要求，做好顶层设计，制定好新型城镇化中长期发展规划。要在户籍、土地、公共服务等方面加大改革力度，把城镇化最大潜力和改革最大红利结合起来，形成叠加效应，中国经济就有长久持续的动力。
具体来说，要着重解决好四个问题：
一是要解决人往哪里去的问题。城镇化是人口持续向城镇集聚的过程，城镇“可接纳”、“有就业”、“能融入”都是解决问题的关键因素。因为承载能力有限，大量的转移人口不可能都涌入大城市，同时，也因为小城镇提供就业机会不足，也不能只靠小城镇。第一，打造城市群。世界主要国家的发展表明，城市群在集聚人口和占国家经济的比重上，都占了主要份额。未来的城镇化要在东部地区和有条件的中西部逐步打造更具国际竞争力的大城市群，培育壮大一批区域性城市群。关键的问题是要打破行政壁垒、弱化行政隶属关系，加强城市群内部的统筹规划和协调。对于人口分散、不具备城市群发展条件的区域，要重点发展现有城市、县城及有条件的建制镇。第二，产业要发展。城镇化与工业化是一个问题的两个方面，通过产业发展升级、不断提供就业岗位，这是推进城镇化的根本。金融危机后新一轮技术变革还处于孕育期，我们应该努力抢占一席之地。在我国，作为城镇就业最大容纳器的服务业，增加值和就业比重分别只占国内生产总值的43%和36%，与发达国家产值和就业比重都在70%—80%以上的水平相比，还有很大的发展空间，要“把服务业打造成经济社会可持续发展新引擎”。第三，身份要解决。要根据城镇规模和综合承载能力，以就业年限、居住年限或社会保险参与年限等为基准，由各类城市制定公平合理的农民工落户标准，逐步把符合条件的农民工转为城镇居民。
二是解决地从哪里来的问题。城镇化需要大量的土地，而我国人多地少的国情和18亿亩耕地保有量的红线要求，决定了我们要从存量土地上做文章。近些年来，在农村人口向城市转移的过程中，村庄用地没有随人口减少而减少，农村规划滞后，自然村布局零星分散，土地闲置和利用效率较低的问题突出。通过土地整理和增减挂钩等方式，统筹使用城乡土地，是解决城镇化进程中土地问题的重要途径。
三是解决钱从哪里来的问题。城镇化需要大量的资金投入，以一个农民人口市民化需8万元计算，现有的2.5亿农民工，就需要20多万亿。完全靠政府投入不现实，完全靠市场融资也不可行。这里有大量的公益基础设施投入的问题，也有政府负债风险控制的问题，需要综合考虑。有专家建议可将有关项目按非经营性和经营性分类，前者的主要资金来源以财政资金或城镇化建设债券投入为主，而后者的投资主体可以是国有、民营、外资等，按市场规则经营和获得收益。目前，土地收益依然是地方政府获得建设资金的重要来源，必须要逐步减少政府对土地财政的依赖。要研究对存量土地征收物业税、房产税等，以保证政府有相对稳定的财政收入，也使地方政府能主动平抑地价，而不是希望土地卖得越贵越好。同时，要进一步改革财税体制，使地方政府的财权与事权相匹配，保证地方财政顺利运转。另一方面，要让农民变市民，农民还必须有钱。这无外乎在土地上做文章、土地外寻出路。除通过土地流转实现适度规模经营、就地或外出务工等增加收入外，很重要的是必须依法进一步改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例。
四是解决现代农业谁来搞的问题。城镇化客观上是一个农村人口逐步减少的过程，但决不能以牺牲农业和粮食生产为代价，在推进城镇化的同时，必须要解决好谁来种地的问题。从目前农村的现状来看，基本上是“年轻的走，老少的留;有文化的走，没文化的留;健康的走，病弱的留”。这样的人力结构，显然很难担负起推进农业现代化的重任。造成这种现象的主要原因在于：目前城乡之间的收入差超过3倍;农业缺少规模，机械化程度和科技水平提高难;农业的特殊性决定了农业投入大、风险大。在这种情况下，如果还是靠分散的千家万户的农民耕种一亩三分地，不可能真正解决有人种地的问题。在推进城镇化过程中，要依托大户、家庭农场、工商企业等，通过土地流转、土地入股、农民变农业工人等方式，来增强农业的效益和吸引力，让人觉得扎根农村有搞头、划得来。同时，应通过制定优惠政策，吸引城镇优秀人员进入农村，实现城镇人口和农民的双向互动，城镇化和农业现代化相互协调、同步发展。
(作者单位：中央文献研究室)
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