一切为了航行安全——水上安全监督管理体制改革纪实

第6版(国民经济)
专栏：深化体制改革抓好第一要务

一切为了航行安全
——水上安全监督管理体制改革纪实
本报记者王政
　　大小船舶各行其道，穿越主航道的小船沿着标识明显的“斑马线”航行，一条条挖沙船在规定区域里正常作业，一艘艘万吨巨轮在新规划的锚地里等待入港指令，油轮过驳作业有巡逻船现场监督，过去久打不绝的“三无”船舶和超载船舶也不见踪影……
　　如今，航行在水网密布、百舸争流的珠江口水域，你可能想象不到，就在几年前，这里还是大小船舶混杂航行，违章超速、超载严重，挖沙养殖碍行，水上交通事故多发，被交通部列为全国重点监管水域之一。
　　“是国务院批准实施的水上安全监督管理体制改革，让珠江口水域的交通安全形势发生了质的变化。”广东省海事局局长汪湘涛告诉记者。自2000年1月，交通部下属广州海监局与省属广东省港务监督局合并，成立广东海事局以来，他们理顺关系，明确职责，资源配置不断优化，监管手段不断强化，队伍素质不断提高，水上交通安全形势稳定。2001年，反映水上交通安全形势的“四项指标”全面下降，其中，事故宗数下降46％。2002年事故宗数下降了37％，今年1—10月，事故宗数又比上年同期下降了8％，连续3年未发生大船碰撞事故。
　　珠江口水域的变化，是水监体制改革4年来，我国水上交通安全监督管理水平提升、船舶通航秩序改善、水上交通事故明显下降的一个缩影。
　　“三统一”让监管形成合力
　　确保安全历来是航运界头等大事，也是监管部门的工作重点。但是，由于历史原因，我国水上安全监督管理队伍，曾长期分属交通部属和省属两个系统。
　　提起直属机构与地方机构并存的弊端，海事系统的同志们将其形象地比做“两张皮”。海事局刘功臣局长解释说，水上监管是“一盘棋”，需要干支流、出海口、港口等区域合作互动。没有统一领导，难免政出多门、管理混乱，不仅遇到突发事件时增加了协调指挥的难度，而且直接影响监管成效。比如，过去打击超载船舶，中央直属机构坚持就地卸载，而掌管源头的地方监督部门却是罚款走人，政令不统一，无法从源头抓起，超载如何根治？此外，机构重叠、职能不清，也提高了监管成本，反过来又给船主们增加了负担。
　　按照党的十五大关于深化行政体制改革的要求，为理顺和完善水上安全监督管理体制，1998年，中华人民共和国海事局正式成立，代表国家履行水上安全监督管理、防止船舶污染、船舶及海上设施检验、航海保障管理职能。第二年，国务院批复了水监体制改革实施方案。
　　交通部副部长洪善祥告诉记者，4年来，按照国务院水监体制改革的指导思想和总体目标，海事部门实施了“三步走”。首先明确界定了中央与地方对有关水域的管理分工，实现了“一水一监、一港一监”管理模式，解决了多年来港监机构重叠、智能交叉、重复管理等问题。
　　第二步，在中央管辖水域，完成了20个海事局的划转、调整、合并以及112个分支机构、275个派出机构的设置，调整了各自管辖区域，明确了职责。接着，又从2001年底开始，在沿海海事系统实行了“一省一局”管理模式的调整，目前已完成了辽宁、山东、江苏、福建和广东五个省的调整工作。至此，直属海事系统的管辖水域已经覆盖了我国沿海（包括岛屿）海域和港口、对外开放水域和主要跨省、自治区、直辖市内河干线及港口水域。
　　第三步，按照统一政令、统一布局、统一监督管理“三统一”的要求，探索建立起与水运市场发展相适应的，运转协调、行为规范、办事高效、严格执法的水上交通安全监督管理体制，逐步形成了水上监管的合力。
　　“执法人员走出办公室，加大了辖区巡逻范围和现场管理力度；针对违章船舶打‘时间差’逃避检查的现象，我们实行了弹性工作制……如今，一个人干了过去两个人的活，却无怨无悔，因为，我们更有激情了。”说到“三统一”带来的变化，广州海事局沙角海事处的同志们深有体会：同样管辖珠江口44000多平方公里的水域，辖区内同样有6个挖沙作业区、9个油类过驳作业锚地、7条重要航道，同样要应对台风、大雾、枯水等恶劣自然环境，人员少了，可辖区巡逻里程却从2000年的2.57万海里，增至2002年的5.56万海里，巡逻时间也翻了一番。今年前10个月，辖区事故宗数、死亡失踪人数、沉船艘数、经济损失额比2000年同期都大幅度下降。
　　重点整治与长效管理相结合
　　从2000年开始，海事系统连续3年开展了“水上运输安全管理年”活动，对客滚船、客渡船、旅游船、高速客船和危险品运输船等“四客一危”船舶，以及渤海湾、舟山水域、琼州海峡、西南山区河流和长江干线等“四区一线”区域进行了集中整治，水上交通安全形势明显改观。
　　然而，水上交通安全的基础还很脆弱，影响安全形势稳定的因素还大量存在。鉴于此，海事局将2003年作为“水上运输安全管理年”的“巩固提高年”，并确立了长效管理和专项整治相结合的基本思路。
　　实施长效管理，必须有健全的执法监督机制。4年来，海事立法工作取得重大进展。海事部门起草和参与修改了《海洋环境保护法》等海事法律、法规、规章50件，出台了新修订的《内河交通安全管理条例》、《海上滚装船舶安全监督管理规定》，《船舶法》、《海上搜寻救助条例》已草拟完成，修改《海上交通安全法》等7项海事立法计划的前期工作也在积极推进之中。目前，涉及海事的法律、法规、规章、规范性文件已达800多部，海事法规体系框架基本形成。
　　与此同时，全国海事系统还在船舶监督管理、建立对污染事故的应急反应机制、加强对船舶检验的行业管理、提高水上搜救组织协调能力等方面全面加强海事监管业务。目前，提高人员素质，实现海事队伍“三年上台阶”目标，正成为全国海事系统的重点工作。通过实施干部异地交流，打破干部任用框框，推进和实施拔尖人员培养工作，加强对海事人员的培训，一个年轻化、知识化、规范化的海事监管队伍，正在茁壮成长。