分税制的改革与完善

第12版(学术动态)
专栏：

　　分税制的改革与完善
　　张弘力
　　1994年开始实行的分税制财政管理体制，依据中央与地方的事权划分，明确各级政府支出责任和收入范围，建立税收返还和转移支付制度，为增强中央政府宏观调控能力、规范政府间财政关系奠定了制度基础。
　　毋庸讳言，我国的分税制还存在不尽完善之处，主要有两个问题：一是地区间财力差距呈扩大趋势。实行分税制后，中央转移支付的实施增强了中西部地区的公共服务能力，但由于受多种因素的影响，中西部地区财力增长较慢，占地方总财力的比重逐年下降，人均财力与东部地区的差距有所扩大。这种状况不利于公共服务均等化目标的实现，不利于经济和社会的持续协调发展。二是省以下财政体制调整不到位，横向与纵向财力差距明显，县乡财政较为困难。分税制改革后，各地按照分税制的要求，改革了省以下体制，但大多数地区没有触动既得利益，也没有根据经济发展情况的变化适时调整省以下财政体制。同时，省级和地市级安排的转移支付资金较少，一些地区甚至将中央的转移支付资金留在省本级，省以下转移支付制度在调节财力不平衡方面没有发挥应有的作用，部分地区基层财政困难加剧，甚至出现了拖欠机关事业单位职工工资的现象。
　　分税制的逐步完善。针对以上问题，近年来中央为完善分税制财政管理体制采取了以下三方面措施：
　　加大财力性转移支付力度，逐步完善转移支付制度。主要有以下举措：一是从1995年开始实施一般性转移支付。二是实施工资性转移支付。作为积极财政政策的组成部分，1999年以来，中央出台了提高中低收入者收入水平的一系列政策，财政困难的老工业基地和中西部地区由中央财政适当补助。1999年—2002年中央财政共安排工资性转移支付资金1700多亿元。三是实施农村税费改革转移支付。农村税费改革使地方财政收入减少，因此，农村基层政府要转变职能，精简机构，裁减冗员，大力节减经费开支；中央财政也通过转移支付，对地方给予了适当支持。
　　实施所得税收入分享改革，扭转地区间财力差距扩大的趋势。1994年实行分税制时，所得税仍然按企业产权隶属关系等划分，地方分享所得税收入超过60％，其中70％左右集中在东部沿海地区。这种格局强化了政府干预，不利于深化企业改革和企业公平竞争；收入混库问题日益突出，影响了征收管理；收入分布不均衡，不利于扭转地区间财力差距扩大的趋势。因此，国务院决定从2002年起实施所得税收入分享改革，将按企业隶属关系等划分中央与地方所得税收入，改为中央与地方按统一比例分享，并明确中央因此而增加的收入全部用于对地方主要是中西部地区的一般性转移支付，以保障机关事业单位职工工资发放和机构正常运转等基本需要。
　　调整和完善省以下财政体制。为解决省以下横向和纵向财力不平衡问题，缓解部分地方基层财政的困难，2002年国务院转发了财政部《关于完善省以下财政管理体制有关问题的意见》，督促各地在明确划分各级政府财政收支的基础上，调整和完善省以下体制，建立规范的转移支付制度。
　　分税制财政管理体制改革及其不断完善成效显著。一是促进了财政收入的高速增长，有效调动了中央与地方“两个积极性”。随着财政实力的增强，社会保障、科技教育、农业、基础设施等社会公共领域的财政投入大幅度增加。二是增强了中央政府的宏观调控能力，有利于国家的长治久安。分税制改革扭转了中央财政收入在很大程度上依赖地方上解的状况。2002年，中央财政收入占全国财政收入的比重为55％，比改革前的1993年提高了33个百分点。财力的适度集中以及以转移支付为主的地区间收入再分配机制的建立，有利于发挥中央政府的宏观调控职能，缓解地区间财力不均衡状况，促进公共服务均等化，维护民族团结和增强国家凝聚力。三是规范了政府间财政关系。按税种或比例划分收入，明晰了中央与地方之间的利益界限，为企业创造了公平的竞争环境；逐步完善的转移支付体系，为财政资金分配的规范化和有效性奠定了良好的制度基础。
　　进一步深化分税制改革的思路。由于受政府级次过多等客观条件制约，现行财政体制中仍然存在一些不容忽视的问题。如政府间支出责任划分不够清晰，基层政府的财权与支出责任划分不对称，转移支付激励机制和监管力度不足等。因此，在总结以往经验的基础上，应根据建立公共财政框架的要求，按照精简、高效的原则，简化财政管理级次，进一步明确各级政府的支出责任；加快税费改革步伐，合理划分各级政府的收入，完善地方税制体系，建立激励机制，调动地方增加财政收入的积极性；归并和简化转移支付项目，严格专项转移支付审批程序，规范和完善资金分配办法，加强资金监管，注重跟踪问效，推进政府间财政关系的法制化，健全监督约束机制。特别值得一提的是，我国是一个有四级地方政府的大国，要从根本上解决基层财政的困难，促进公共服务均等化和经济社会持续协调发展，调整和完善省以下财政体制至关重要。