自然保护区如何更上一层楼

第11版(教育·科技·卫生·环境)
专栏：关注森林走进中国自然保护区

　　自然保护区如何更上一层楼
　　本报记者 赵永新
　　经过近50年的发展，我国的自然保护区呈现出千岩竞秀、百舸争流的可喜态势，面临着难得的发展机遇。与此同时，一些深层次的问题也逐渐暴露出来，阻碍了保护区事业的健康快速发展。尽快从根本上解决这些问题，使保护区事业更上一层楼，已成为当务之急。
　　加大投入 解决发展瓶颈
　　“自然保护区多处在交通不便、经济落后的边远地区，经费短缺的问题尤为突出。”国家林业局野生动植物保护司副司长刘永范一语中的。
　　长期以来，我国在保护区建设上采取的是“地方为主、国家为辅”的投入政策，国家级自然保护区的基本建设投资和人员事业经费长期没有纳入国家财政预算，基本上是靠地方投入。全国范围内目前只有广东、广西、云南等少数省区将国家级自然保护区人员经费纳入省级财政预算，保护区的日常工作经费和基础设施建设费用则难以得到保障———经费短缺成为制约保护区事业发展的“瓶颈”。特别是分布在欠发达地区的自然保护区，建设资金严重不足的问题就更加突出：一些保护区无机构、无管理人员，无法开展正常的管护活动；许多保护区管理用房、巡护用具、监测设备、界桩界碑等基础设施异常简陋，在管理建设上有心无力。
　　据了解，2000年以前，全国林业系统国家级自然保护区的建设资金累计投入仅为3.6亿元；2000年以后，由于国债资金的注入，建设资金逐年增加，但与实际需要相比，还是相距甚远。
　　目前，我国的自然保护区事业正由初期的基础设施建设、生态环境优化和执法检查，转向科普教育、生态系统和生物多样性监测和生境管理。因此，保护区建设和专项资金的投入不可能“一投永逸”。专家们指出，保护区保护的资源是全国人民的共同财富，不同发展时期的建设经费和人员、事业经费应该考虑纳入国家发展计划和省级财政预算，保证每年有固定的建设和专项资金投入，使保护区能够可持续发展。
　　理顺体制 保障责权利统一
　　管理体制不顺，政令就难以畅通，保护区内宝贵的自然资源就很难得到有效的管护。国家林业局自然保护处李忠处长指出，当前自然保护区的机构定位尚不明确，在很大程度上制约了保护区的发展。在实际工作中，自然保护区管理机构一般为事业单位，扮演着保护者和经营者的双重身份。这种现状加剧了保护区与地方政府和社区的矛盾，不利于保护区资源的保护。
　　不少保护区存在多头管理现象，使管理与开发难以协调。由于我国保护区体系尚未明确，各类保护区的性质与功能没有严格的界限，从而导致有的自然保护区既是风景名胜区，又是旅游开发区，受多个部门管理。他们各强调各的法律法规，各强调各的重要性，相互之间很难协调，影响了自然保护区的保护与发展。
　　目前，不少国家级和省级保护区的人事、行政管理权属于所在的地方政府，大大弱化了上级林业部门的业务指导能力，使政令难以畅通。因此，有关专家建议，是否借鉴发达国家的垂直管理体制，使各个自然保护区管理机构作为国家或地方有关行政主管部门的派出机构，负责所在自然保护区的管理，既能任命保护区主管领导，又能进行经费预算与拨款。
　　专家指出，自然保护区的合法权益应该得到保证和尊重。保护区应当依法享有对区域内自然资源保护管理和合理经营的权利，而不应以加挂公园、名胜等方式，随意改变保护区的性质。
　　完善法规 为保护区护航
　　专家们认为，要从根本上解决我国自然保护区发展中存在的深层次问题，必须完善现有的法律法规——
　　将自然保护区纳入国民经济和社会发展计划，按分级原则纳入同级人民政府的财政预算。根据我国现有的经济发展水平，已经具备了将国家级和省级自然保护区事业经费和建设资金分别纳入国家和省级财政预算和基本建设计划内的条件；对于经济欠发达地区，自然保护区的经费可由国家统一采取财政转移支付的方式予以解决；
　　明确保护区的开发和利用问题。保护区建立的目的既是保护生物多样性和生态系统的原始性和完整性，也是要探索和实践出资源可持续发展的方式，因此，应重视在自然保护区试验区开展生态型生产经营活动，鼓励自然保护区开展生态旅游、种植养殖业等活动。
　　解决社区贫困是我国自然保护区事业不可回避的现实问题。应在法律中确定保护区社区发展工作的地位，对保护区核心区和缓冲区的居民实施生态移民搬迁，允许在保护区试验区生活的群众进行传统型、生态型的生产活动，妥善解决保护区周边社区发展与资源保护管理之间的矛盾，使保护区和社区能够同步发展。
　　专家们指出，还应考虑在现有法律法规中补充有关法律责任方面的内容，制定可操作的细则，以便对直接造成责任事实的单位或个人实行处罚。只有这样，才能有效提高大家的资源保护和法律意识，使保护区免遭破坏。