指导我国林业加快发展的纲领性文件——学习中共中央国务院关于加快林业发展的决定的体会

第7版(经济专页)
专栏：

指导我国林业加快发展的纲领性文件
——学习中共中央国务院关于加快林业发展的决定的体会
国家林业局党组理论学习中心组
　　在全面建设小康社会赋予林业重大使命、林业发生历史性转变的关键时期，中共中央、国务院作出了《关于加快林业发展的决定》。这是指导我国林业加快发展的纲领性文件，是林业建设史上又一个新的里程碑，标志着我国林业从此结束了以木材生产为主的时代，进入了以生态建设为主的新时代。
　　《决定》以加快发展为主线，突出了加快林业发展即实现林业跨越式发展这个主题，明确了加快林业发展的指导思想、基本方针、战略目标和战略重点，理顺了长期制约林业发展的体制、机制和政策，解决了亟待解决的一系列重大问题。《决定》的发布实施，对于推动我国林业跨越式发展，实现山川秀美的宏伟目标，维护国家生态安全，全面建设小康社会，具有重大的现实意义和深远的历史意义。
　　对林业建设成就给予了高度评价
　　林业建设始终是党中央、国务院高度重视的战略问题。半个多世纪以来，历代中央领导集体一直以战略眼光密切关注着林业建设。早在上个世纪50年代，毛泽东同志就告诫人们：“林业将变成根本问题之一”，并发出了“绿化祖国”的号召。
　　80年代，邓小平同志指出：“中国的林业要上去，不采取一些有力措施不行。”并倡导了全民义务植树运动。90年代，江泽民同志发出了“再造秀美山川”的号召，并深刻指出：“通过植树造林解决两大心腹之患。一是解决长江、黄河上游植被稀少、泥沙俱下，给我们国家带来的巨大水患。二是加大沙漠化的治理力度，实现人进沙退而不是沙进人退。”以胡锦涛同志为总书记的党中央把植树造林、绿化祖国、加强生态建设，作为一件利国利民的大事，提到了十分突出的位置。50多年来，在党中央、国务院的高度重视下，经过全国人民的艰苦努力，全国人工造林保存面积超过7亿亩，居世界第一位，占世界人工林总量的26％；建立自然保护区1449个、国有林场4466个、森林公园1476个；累计向社会提供木材50多亿立方米。全国森林面积达到23.8亿亩，活立木蓄积量达到124.9亿立方米，森林覆盖率达到16.55％。
　　《决定》对我国林业建设成就给予了高度评价，强调：“建国以来，特别是改革开放以来，党中央、国务院对林业工作十分重视，采取了一系列政策措施，有力地促进了林业发展。”“我国林业建设取得了巨大成就。”“林业为国家经济建设和生态状况改善作出了重要贡献。”
　　对林业作出了新的科学定位
　　党中央、国务院以世界眼光、从全局高度对林业的战略地位作出了科学判断，《决定》指出：“森林是陆地生态系统的主体，林业是一项重要的公益事业和基础产业，承担着生态建设和林产品供给的重要任务。”“在贯彻可持续发展战略中，要赋予林业以重要地位；在生态建设中，要赋予林业以首要地位；在西部大开发中，要赋予林业以基础地位。”这是在党的文件中首次对林业作出的全面的科学定位，标志着我们党对林业的认识产生了一次新的飞跃，对推动整个社会走上生产发展、生活富裕和生态良好的文明发展道路具有重大战略意义。
　　《决定》对林业作出的科学定位，反映了世界对森林认识的最新成果。人类对森林的破坏已经达到十分惊人的程度，并由此加剧了土地沙漠化、水土流失、干旱缺水、洪水泛滥、物种灭绝、温室效应等全球生态危机，对全球生态安全构成战略性威胁。科学家甚至指出：由于大量森林被毁，已使人类生存的地球出现了比以往任何问题都难以对付的生态危机。联合国发布的《2000年全球生态环境展望》指出，人类对木材和耕地的需求，使全球森林减少了50％；30％的森林变成了农业用地；80％的原始森林遭到破坏，难以支撑人类文明的大厦。《决定》以世界眼光吸收了人类对森林的最新认识成果，确定了森林在陆地生态系统中的主体地位、林业在可持续发展中的重要地位和在生态建设中的首要地位，从而为全面加强林业建设提供了科学的理论依据。
　　《决定》对林业作出的科学定位，反映了我们党对我国经济社会可持续发展的科学认识。党的十六大把“可持续发展能力不断增强，生态环境得到改善，资源利用效率显著提高，促进人与自然的和谐”作为全面建设小康社会的重要目标之一。《决定》从全面贯彻十六大精神、全面建设小康社会、实现经济可持续发展的全局高度，作出了“加强林业建设是经济社会可持续发展的迫切要求。”“必须把林业建设放在更加突出的位置”的科学论断，明确要求：“在全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化的进程中，必须高度重视和加强林业工作，努力使我国林业有一个大的发展。”这些重要论断，对指导我国当前的经济建设和生态建设，保持生态、经济协调发展，实现经济社会可持续发展，具有重大现实意义。
　　《决定》对林业作出的科学定位，赋予了林业更加艰巨的光荣使命。这个定位重点阐明了林业具有“两重性”：林业既是一项重要的公益事业，又是一项重要的基础产业。“林业不仅要满足社会对木材等林产品的多样化需求，更要满足改善生态状况、保障国土生态安全的需要。”《决定》指出：我国森林资源总量严重不足，与社会需求之间的矛盾日益尖锐，林业改革和发展的任务比以往任何时候都更加繁重。我们必须充分认识加快林业发展的重要性、艰巨性，承担起改善生态和促进发展的双重使命，为实现山川秀美的宏伟目标，促进国民经济和社会发展，作出更大的贡献。
　　实现了林业工作指导思想的历史性转变
　　社会发展对林业的主导需求决定着林业的主要特征和社会属性，也决定着林业建设的指导思想。新中国成立以来，林业走过了一个艰难曲折的发展历程。
　　在这个过程中，社会对林业的需求发生了深刻变化，林业工作的指导思想也相应发生着变化。从20世纪50年代到70年代末，国家经济建设处于原始积累阶段，木材成为经济社会发展对林业的第一需求，形成了以木材生产为中心的指导思想。从20世纪70年代末到90年代中后期，特别是1981年党中央、国务院作出《关于保护森林、发展林业若干问题的决定》后，针对生态破坏带来的严重危害，社会对经济和生态、短期和长期、发展和保护等各种关系开始进行反思，对改善生态的愿望日趋强烈。我国林业在生产木材的同时，加强了森林保护，开展了大规模的植树造林。但由于林业体制的惯性和木材需求量居高不下以及生态建设投入水平很低，林业仍然没有脱离以木材生产为主的轨道。进入新世纪，林业在生态建设中的主体地位和在可持续发展中的重要地位受到空前关注，生态需求已成为社会对林业的第一需求，充分发挥林业在生态建设中的主体作用和在可持续发展中的重要作用成为全面建设小康社会和实现可持续发展的必然要求。
　　在全面分析经济社会可持续发展对林业提出的新要求，深刻总结我国林业发展历史经验的基础上，党中央、国务院果断作出了调整以木材生产为中心的林业建设方向，努力实现我国林业由以木材生产为主向以生态建设为主转变的重大决策，并确立了新世纪林业工作的指导思想，这就是：“以邓小平理论和‘三个代表’重要思想为指导，深入贯彻十六大精神，确立以生态建设为主的林业可持续发展道路，建立以森林植被为主体、林草结合的国土生态安全体系，建设山川秀美的生态文明社会，大力保护、培育和合理利用森林资源，实现林业跨越式发展，使林业更好地为国民经济和社会发展服务。”这一指导思想的确立，标志着我国林业以木材生产为主的时代已经结束，以生态建设为主的新时代已经开始。
　　根据林业工作指导思想的重大转变，党中央、国务院进一步明确了加快林业发展的七项基本方针：一是坚持全国动员，全民动手，全社会办林业；二是坚持生态效益、经济效益和社会效益相统一，生态效益优先；三是坚持严格保护、积极发展、科学经营、持续利用森林资源；四是坚持政府主导和市场调节相结合，实行林业分类经营和管理；五是坚持尊重自然和经济规律，因地制宜，乔灌草合理配置，城乡林业协调发展；六是坚持科教兴林；七是坚持依法治林。这七项基本方针坚持了林业发展的成功经验，体现了以生态建设为主的指导思想，顺应了生态建设和林业产业发展的规律，为我国林业保持健康快速的发展指明了方向，必将对我国林业加快发展产生重大而深远的影响。
　　确定了林业跨越式发展的战略目标
　　科学研究的结果表明，一个国家要保持良好而稳定的生态系统，为国民经济和社会可持续发展提供生态保障，森林覆盖率应当达到或接近30％，而且要求森林分布均匀，结构合理稳定。而我国林业现状距离这个要求差距很大。一方面，我国森林覆盖率仅为16.55％，比26.6％的世界平均水平差10个百分点，我国人均占有森林面积和蓄积量分别只有世界平均水平的20％和12％。另一方面，经济社会发展对木材的需求形成了巨大压力。今后50年，仅按现在年均资源消耗量3.7亿立方米计，我国森林资源消耗量至少需要185亿立方米，为我国现有森林资源总量的1.6倍。
　　我国林业要满足全面建设小康社会和经济社会可持续发展的要求，森林覆盖率至少要达到世界平均水平，这需要净增森林面积14.47亿亩。加上弥补大量的森林资源消耗，新成林面积至少要达到34亿亩。按照过去常规的发展速度和模式，要达到这一要求至少需要100多年时间。这就要求我国林业必须采取超常规的发展模式，在一个不太长的时期内，跨越世界多数国家都走过的边破坏、边治理的漫长历程，真正实现以木材生产为主向以生态建设为主的历史性跨越，直接进入可持续发展的新阶段，满足我国经济社会发展对生态良好和日益增长的林产品的需求。为此，《决定》明确提出了实现林业跨越式发展的要求，并确定了我国林业跨越式发展三步走的战略目标：第一步到2010年，使森林覆盖率达到19％以上；第二步到2020年，使森林覆盖率达到23％以上；第三步到2050年，使森林覆盖率达到并稳定在26％以上，基本实现山川秀美。
　　林业跨越式发展战略目标的确定，实际上明确了要在50年的时间内完成常规状态下需要100多年才能完成的艰巨任务，这充分体现了经济社会发展对加快林业发展的客观要求，充分体现了党中央、国务院高瞻远瞩、总揽全局的战略眼光和对国家、对民族、对历史高度负责的精神，也充分体现了党中央、国务院对改善中华民族生存条件的坚定决心。
　　对林业生产力布局进行了优化重组
　　调整优化林业生产力布局，以整合现有的各种林业资源，促进各种生产要素向林业领域流动，是实现林业跨越式发展的首要环节。为此，《决定》对我国林业生产力布局进行了优化重组，分别提出了生态建设和林业产业发展的新布局。
　　关于生态建设布局，《决定》提出了以六大林业重点工程为主体，以全民义务植树和各种社会造林为基础的新布局。这个生态建设布局，既明确了我国国土生态安全体系建设的战略重点，又明确了我国生态文明社会建设的战略重点，既可发挥大工程带动大发展的强大优势，又可发挥亿万人民参与生态文明建设的巨大潜力，这标志着世界上规模最大的生态工程建设和世界上参与人数最多的生态文明建设进入了全面发展的新阶段，从而为实现林业跨越式发展注入了强大动力，找到了基本途径。
　　关于林业产业布局，《决定》提出：适应生态建设和市场需求的变化，推动产业重组，优化资源配置，加快形成以森林资源培育为基础、以精深加工为带动、以科技进步为支撑的林业产业发展新格局。提出了突出发展名特优新经济林、生态旅游、竹藤花卉、森林食品、珍贵树种和药材培植以及野生动物驯养繁殖等新兴产品产业，大力发展特色出口林产品等林业产业发展的重点。
　　林业生产力布局的优化重组，正确处理了生态建设和产业发展的关系，既突出了生态建设这个重中之重，又对产业发展给予了高度重视，同时还分别明确了生态建设和产业发展的重点，这对汇集各种生产要素，集中力量“攻克”重点，取得突破，决胜全局，将发挥十分重要的基础性作用。
　　对林业体制、机制和政策作出了重大调整
　　理顺林业体制、机制和政策，是解放和发展林业生产力，实现林业跨越式发展的关键。《决定》以与时俱进的精神，对林业管理体制、运行机制和政策措施作出了重大调整，实现了林业体制、机制和政策的创新和突破。
　　关于林业管理体制，《决定》提出实行林业分类经营的新体制。长期以来，我国林业对公益林业和商品林业没有严格区分，未实行分类经营管理，导致林业与国家的宏观体制管理难以对接，林业生产关系无法理顺，并造成管理和政策上的混乱，无论是公益林还是商品林的发展都受到了严重制约。《决定》在总结多年分类经营管理试点经验的基础上，第一次从国家对全社会林业总体管理的层面上对林业的经营管理体制进行了分类设计。将全国林业区分为公益林业和商品林业两大类，对公益林业按照公益事业进行管理，以政府投资为主，吸引社会力量共同建设；对商品林业按照基础产业进行管理，主要由市场配置资源，政府给予必要扶持。实行林业分类经营管理体制，是林业管理体制的重大创新和突破，必将在很大程度上消除束缚林业生产力发展的障碍，有力推动林业生态建设和林业产业的大发展。
　　在林业管理体制上，《决定》还对重点国有林区、国有林场和苗圃提出了建立权责利相统一，管资产和管人、管事相结合的森林资源管理的新体制。长期以来，重点国有林区的森工企业，政企不分，产权不明，权责利不清，管资产和管人、管事相分离，使企业陷入了困境。《决定》要求，按照政企分开的原则，把森林资源管理职能从森工企业中剥离出来，把目前由企业承担的社会管理职能逐步分离出来，转由政府承担，使企业真正成为独立的经营主体。对国有林场，将逐步界定为生态公益型林场和商品经营型林场。这一重大改革，根治了长期制约国有林业发展的症结，有利于增加森林资源，发挥更大的生态效益；有利于增强林业企业的内在活力，获取更大的经济效益，从而使国有林业尽快走出困境。
　　关于林业运行机制和政策，《决定》突出了五个方面的内容：第一是对林业产权制度作出了具体规定。第二是首次提出放手发展非公有制林业。第三是首次提出将公益林业纳入公共财政预算，并提出对商品林业实行优惠的信贷扶持政策。第四是首次提出要安排部分造林投资，用于直接收购各种社会主体营造的非国有公益林。第五是提出不论何种投资主体、何种经济成分参与林业建设，都应消除歧视政策，促进公平竞争。这些政策和机制的重大突破，消除了过时的政策和机制对林业发展的严重制约，为各种林业经营主体创造了宽松、平等的发展和竞争环境，必将为加快林业发展注入强大的动力，有力地调动全社会办林业的积极性，有效地释放林业蕴含的巨大潜能。
　　对科教兴林、依法治林提出了明确要求
　　林业要大发展，必须以科技为先导，以人才为基础。当前，我国林业科技进步对林业经济增长的贡献率仅为33.3％，大大低于国外发达国家70％—80％的水平。针对加快林业发展对林业科技教育的客观要求，《决定》专门提出了坚持科教兴林的方针，并对加强林业科技教育工作提出了具体要求。科教兴林方针、措施的落实，必将为加快林业发展提供有力的支撑，大幅度提高生态建设和产业建设的质量和效益。
　　市场经济是法治经济。虽然我国已初步建立起比较完善的林业法制体系，但是破坏森林和野生动植物资源的“四乱四滥”现象屡禁不止，有的行为还缺乏法律制约。针对这些问题，《决定》专门提出了坚持依法治林的方针，对加快林业立法工作，完善法律法规，加大执法力度，加强法制教育，提出了新的要求。依法治林方针、措施的落实，必将更好地维护林业建设的正常秩序，为加快林业发展提供有力的法制保障。
　　对加强林业组织领导制订了新举措
　　《决定》明确提出要进一步加强和健全四个体系。一是加强和健全行政管理体系并实行林业建设任期目标管理责任制。要求加强各级政府的林业行政机构建设，使其与承担的任务越来越重的特点相适应。二是加强执法监管体系建设。提出了林业建设任期目标管理由同级人民代表大会监督执行、把责任制的落实情况作为干部政绩考核、选拔任用和奖惩的重要依据等新规定。三是加强森林资源和生态动态监测体系建设。四是加强科技推广和社会化服务体系建设。这四个体系的加强和完善，必将为加快林业发展提供有力的组织保障。
　　生态与经济协调发展是先进生产力的必然要求；人与自然和谐相处是先进文化的重要内容；维护国家生态安全是最广大人民的根本利益。中共中央、国务院关于加快林业发展的决定，充分体现了“三个代表”重要思想，是全面贯彻十六大精神，全面建设小康社会的一项重大战略部署。这一纲领性文件的诞生，标志着中华民族迎来了林业的春天，展示出新世纪中国林业的光明前景。