制宪难产 利益作梗

第13版(国际周刊)
专栏：

　　制宪难产 利益作梗
　　本报记者 刘超
　　此次制宪会议难产的肇端，可以追溯到2000年12月尼斯峰会上成员国连夜达成的妥协。由于英法德意西五大国在欧盟委员会各国代表席位问题上对中小国家作了一定让步，同意东扩后放弃第二个欧盟委员名额，作为“补偿”，《尼斯条约》敲定的有效多数表决票数分配安排明显体现出对五大国的倾斜和照顾，西班牙也就因此得到了仅少于四大国两票的加权票数（27票）。而波兰与西班牙人口和国土面积都较为相近，要求与西班牙享受同等权力，欧盟也一时很难找到恰当的理由拒绝。于是，一个奇怪的现象出现了：人口8200万、贡献25％欧盟财政的德国在欧盟决策过程中拥有的票数和人口不足4000万、入盟3年内即能享受欧盟200亿欧元财政补贴的波兰居然相差无几。可想而知的心理失衡，驱使德国想方设法扭转《尼斯条约》的既成事实。
　　在尼斯会议谈判中，德国曾以人口为依据要求表决票数在四大国中独占鳌头，但法国坚持“大国平等”原则，迫使德国最终放弃了这一要求。德国不甘“人口多大，发言权就多大”的方案从此束之高阁，此番在宪法草案中主张2009年11月起“有效多数须能代表半数成员国和60％以上的欧盟人口”，意在将“双重多数表决制度”纳入立法轨道，以酬多年未竟之愿。但在西波两国看来，反映成员国人口多少的场所应是欧洲议会而不是欧盟理事会，《尼斯条约》分配给德国的99个欧洲议员席位几乎是西波两国的总和，德国早该知足了。
　　然而德国的要求也并非没有依据。2001年通过的《尼斯条约·东扩议定书》曾对2005年以后的有效多数议决增加了一款新规定：“在理事会以有效多数通过一项决定时，理事会成员可以要求验证：构成此有效多数的成员国，至少代表联盟总人口的62％。如果验证表明此条件未得到满足，所涉决定应不予通过。”这一“双重多数表决制度”对于人口大国德国十分有利，但是《尼斯条约》并没有将这一安排强制化，更没有上升到制宪的法制化高度，只是规定从2004年11月起，欧盟理事会的决议只要拿到321票中的232票、并能代表一半以上的成员国，即能构成有效多数。
　　票数问题上的争执，究其根源还是既得利益者不愿放弃既得利益，抱负未酬者不愿放弃利益诉求，双方均以国家利益最大化作为外交行为的根本准则。《尼斯条约》给了波西两国与法德几近同等的决策权，而欧盟宪法草案提出的双重多数表决机制无异于将两国在尼斯会议上好不容易争取来的大国地位又活生生夺走。同时，对于人口因素未能转化为表决要素来增加法德“发动机”在欧盟事务中的决定权，德法亦心有不甘。当前西波两国都面临着国内政治的压力，领导人皆不愿落下“出卖国家利益”的口实。西班牙明年就要举行全国大选，本来就因参加伊战而支持率下降的阿斯纳尔首相决不愿在这个关头授人以柄；而新近民调也表明2／3的波兰人担心入盟后会沦为“二等公民”，波兰政府在选民的压力下必须做足“奋起捍卫欧洲大国地位”的姿态。
　　由是观之，本次首脑会议之所以失败，就失败在未能协调和兼顾大小国之间纷繁复杂、甚至相互冲突的利益诉求之上。欧洲一体化虽已剥离主权国家部分坚硬的外壳，然而民族国家的韧性张力，势将继续困扰“欧洲大一统”的寻梦人。