联合国寻求改革新路

第3版(国际)
专栏：年终报道

　　联合国寻求改革新路
　　本报驻联合国记者 何洪泽 邹德浩
　　2003年对联合国来说，是极其不平常的一年。从年初开始，联合国安理会就在如何对伊拉克进行武器核查，以及是否应对伊动武的问题上发生严重对立。美国在没有得到安理会授权的情况下，组织盟军对伊拉克发动了战争，并推翻了萨达姆政权。战后，在伊拉克重建和联合国在伊作用的问题上，美国与许多国家仍有重大分歧，联合国所能发挥的实际作用相当有限。这种分裂和对抗，以及无视安理会权威的行动，对联合国在处理重大国际问题中的地位和作用，是重大的打击。这是在冷战结束以来，联合国出现的最大危机。联合国向何处去自然成为人们担忧的问题。联合国秘书长安南在今年的联大会议上发言，尖锐地指出：联合国正处于一个岔路口。他亲自给各国领导人写信，要求他们出席本届联大，讨论这一关系到联合国前途和命运的重大问题。前不久，他又任命了一个由国际著名人士组成的高级别名人小组，讨论联合国如何应对新的安全威胁，以及如何对联合国进行改革的问题。在新的形势下，联合国的改革又一次被提到紧迫的议事日程上来。
　　联合国的改革，并不是一个新的议题。联合国建立50多年来，曾修改过《联合国宪章》，扩大过安理会，并进行过其他机构改革。上世纪90年代，对联合国秘书处的改革力度也并不算小。安理会在提高工作效率，增加透明度，以及加强与联大和非安理会成员国的联系方面也取得了一定的进步。但这些改革都未能解决联合国如何应对上述危机，以及联合国今后发展方向等根本性的问题。安南秘书长之所以在目前重新提出联合国改革的问题，并下决心要采取行动，其原因在于，联合国在新的世纪里，特别是在目前的国际形势下，面临着一系列新的挑战，联合国的改革必须要有新的思路和办法。
　　联合国面临的新挑战是严峻的。
　　首先，集体安全的思想和原则受到了严重冲击。冷战后出现不对称的一超多强的格局，美国与其他国家的力量对比严重失衡，导致美国内某些势力的霸权思想膨胀。“9·11”事件又加剧了早已存在的“美国至上”和单边主义倾向。动辄使用武力，甚至武断地“先发制人”，成为其解决“安全威胁”和国际争端的新做法。这与联合国创建以来一直行之有效的、根据《联合国宪章》通过安理会维持国际和平的做法完全背道而驰。它从根本上动摇了联合国赖以存在的集体安全和政治解决国际争端的基石。联合国的集体安全体系现在究竟还是否有用？它是否还是各国必须遵守的根本原则？这都已经成为疑问。人们可以看到，由于美国制定的“先发制人”战略，各国的安全感都普遍降低，军备竞赛有死灰复燃的趋势。有的国家也效仿美国，提出“先发制人”战略，使发生武装冲突的可能大大增加。联合国几十年的裁军成果也有可能毁于一旦。联合国如何改革，才能建立有效的机制，一方面合理解决各国正当的安全关切，另一方面维持通过和平与政治手段解决国际争端的原则，这是联合国改革在安全方面所面临的难题。
　　其次，非传统威胁成为国际安全中的突出因素。由于经济全球化的发展，以往在一个国家内部，或局限于少数地区的非传统威胁，如恐怖主义、跨国犯罪、贩毒走私、艾滋病，甚至非典等公共卫生领域都成为全球关切的安全问题。特别是恐怖主义，已经变成政治冲突的重要手段，对地区和全球的安全与稳定影响极大。美国虽然倾其全力反恐，但显然收效甚微。联合国在应对这些非传统威胁方面缺乏有效的机制和经验，还未能发挥其应有的作用。联合国的改革需要认真研究这方面的新情况，有关非传统威胁的认定、预警、应对、协调和国际合作，都需要有一整套的办法。虽然联合国以前也讨论过这些非传统威胁问题，通过了一些法律文件，并采取过一些行动，但其规模远不能适应新形势的需要，这是联合国工作的一个新领域。
　　第三，发展问题日益重要，但联合国在发展领域的资源和能力严重不足。历史已经证明，发展问题与国际和平与安全息息相关。只有解决好发展问题，和平才有稳固的基础，一些非传统威胁，如艾滋病等也才能得到根本解决。这一点已是国际社会的共识。各国首脑在本世纪初发表了《千年宣言》，制定了发展领域的目标。然而长期以来，联合国在发展领域投入不够，使它在促进经济和社会发展方面缺乏强有力的行动，对发展领域的危机也无力应对。在新的形势下，联合国需要有新的机制和办法，加强经济和社会发展领域的国际合作，促使全球经济社会均衡发展。安理会不仅要加强维和工作，也要加强共同发展的力度。或者如有关人士建议的，建立新的经济安全理事会，处理发展领域的问题。这是联合国改革的新任务。
　　联合国的改革还有一些老大难问题。最明显的是安理会的改革。这个问题已经讨论10年，但进展缓慢。其根本的原因在于：在遵循公平地域分配的原则，增加发展中国家的代表性方面，一些国家还缺乏政治诚意，无法达成共识。这显然与目前国际社会中发展中国家众多，且力量不断加强的现实不符。此外，联大的改革也未能取得实质性进展。联大是联合国机构中最具有普遍代表性的机构。加强联大的作用和实际权威，是促进发展中国家更多参与联合国的决策和行动的有效措施。维护发展中国家合法权益，是国际关系民主化的重要途径。但多年来，联大只起到一个国际论坛的作用，还未成为联合国的重要决策机构。这些老大难问题如果按照以往的方式讨论下去，永远不可能找到解决的办法。只有用新的思维和大胆的行动，才会有实质性进展和突破。
　　今年联合国的事态发展也说明，尽管出现了前所未有的危机，联合国并没有垮掉，也没有被边缘化。即使在伊拉克问题上，安理会第1511号决议也显示了各国维护联合国团结和权威的意愿。因为各国都认识到，处理国际事务离不开联合国，没有任何国家和机构能代替联合国。对联合国只能改革，不能抛弃。在新的国际形势下，联合国的责任更加重大，加强联合国的作用比以往任何时候更为迫切。建立21世纪的国际新秩序，只能以联合国为核心。因此，安南秘书长任命的名人小组确实是任重而道远。（本报联合国电）