夏柱智
（武汉大学中国乡村治理研究中心副教授）
一
近日有媒体报道，中部某市“将盘活老旧宅基地，满足退休干部职工回乡建新房用地需求”。
对于市政协委员《关于鼓励退休干部职工回乡居住支持乡村建设的建议》，该市自然资源局日前答复称，将通过各项积极举措全面盘活老旧宅基地，将未合理利用的土地资源释放出来，在不占用耕地的前提下，满足退休干部职工回乡建新房的用地需求。
在严格保护耕地的背景下，盘活闲置老旧宅基地是农村优化土地管理、提高土地利用效率的一个重要政策，也是乡村振兴的土地政策条件之一。但国家鼓励各类乡贤能人支持乡村建设的政策，对农村土地管理依然是严格的，要求地方政府守住底线，其中一个要求是独属于农民的土地权益不能用于交易，没有任何例外的理由。
如2023年9月22日，农业农村部等九部委印发《“我的家乡我建设”活动实施方案》提出，鼓励引导退休干部、退休教师、退休医生、退休技术人员、退役军人等回乡定居。这里的表述是“定居”，并没有说满足“建新房用地”需求。而这些人回乡定居的主要方式是，回到老人留下的房屋；如果没有老人留下的房屋，那么他就依托亲戚朋友的房屋，无法获得建新房所用的宅基地。因为按照法律，他们并不是本集体成员，无权分得宅基地。
还需注意到相关政策文件有趣的修正。
九部委印发的“方案”是经过修订的第二版。第一版方案是2023年7月20日出台的，但时隔仅两个月左右，这份文件就被废除了——这是很罕见的政策修正。变动比较大的是，第二版中“保障措施”的第六条：原第一版第六条是“加强宣传激励”，第二版第六条改成“坚守政策底线”。具体而言：
明确“各类回乡下乡人员要严格执行法律法规和有关政策规定，不得干预基层治理，不得侵占农村集体资源资产，不得挤占教育、医疗等有限的农村社会保障资源，不得损害农民利益。”
特别明确了宅基地管理的原则：“严禁城镇居民到农村购买宅基地，严禁下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆，严禁借流转之名违法违规圈占、买卖宅基地，不得违规搞合作建房。”
还明确了“各地要守住政策底线红线，不得擅自出政策、搞变通，对违反规定的行为要严肃追责问责。”
修订版“方案”的信号很清楚：尽管国家鼓励包括退休干部职工在内的能人回乡建设乡村，但改革底线是要守住的，首要的是土地管理的底线，因为这涉及农民利益、涉及农村基本的社会保障资源。修订版“方案”还特别点出了可能存在的宅基地违法违规问题。
因此，“盘活老旧宅基地，满足退休干部职工回乡建新房用地需求”这一政策导向还需要斟酌并慎重考虑。退休干部职工属于城镇居民，他们在农村不能分配宅基地，也不能购买或者变相通过“流转”方式获得宅基地建房。
正是土地改革保持底线，宅基地分配独属于农民，有严格身份限制，国家才能保障真正需要宅基地的农民获得宅基地。在《土地管理法》《乡村振兴促进法》等法律法规中，这是非常明确的政策。由此我国在现代化进程中形成了“保护型城乡关系”，传统的城乡二元制度也从原来的“剥削型”转向“保护型”，农民身份具有保护农民权益的制度特征。
资料图来源：新华社
二
把满足退休干部职工建房用地放在闲置宅基地盘活政策中考虑，这是近年来宅基地政策变通的一个常见方式。但从国家关于闲置宅基地盘活的政策梳理来看，并无支持退休干部职工回乡建新房的精神。
换言之，地方政府变通政策，损害法律的严肃性。
所谓闲置宅基地，是长期废弃不用的宅基地，地上可能有住房，也可能没有住房，纯粹是一块“宅基地”。这些闲置宅基地很难利用，导致即使国家项目资源下乡，村庄内部也难以修建像样的休闲娱乐广场等设施。
造成宅基地闲置的原因主要有两个：
一是规划管理问题，由于无人管理、管理机制不健全，农民建新房随意，沿公路建房，有的农民侵占耕地建房。建新房之后，老房闲置废弃了。
二是人口的乡城流动。大规模的人口城镇化，导致农村部分房屋出现了闲置废弃，进城农民家庭无力或无意愿回乡建房。这种现象在山区比较普遍，村庄成片废弃。
在这一背景下，近年来，国家出台了一些闲置宅基地盘活的性质与政策，但是从未允许城市居民回乡建房，哪怕是试点。
相关政策，指向的是提高农村土地利用效率、解决农村宅基地资源短缺问题。虽然宅基地资源总体过剩，但乡村规划区的宅基地资源是短缺的，盘活闲置宅基地可以增加宅基地供给。一些地方建设公共基础设施、引入企业需要建设用地，也需要腾退出宅基地来解决。
在宅基地改革中，国家反复重申，市民（资本）下乡占地建房不合法。与宅基地盘活有关的政策，比较重要的是2018年中央一号文件提出的“宅基地三权分置”，重点是“适度”放活宅基地和农民房屋使用权。同时，政策强调：“不得违规违法买卖宅基地，严格实行土地用途管制，严格禁止下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆。”
2019年，修订后的《土地管理法》保持农村宅基地制度稳定，主要取向是保障农村人口居住权，宅基地的初始取得主体是“农民”，依然是身份性的，局限于集体经济组织内部。这里的“农民”是真正意义上的“农民”，是处于进城相对弱势而又离不开乡村的农民。农村闲置宅基地资源可以用于新业态、新产业，解决农村建设用地不足，但此类宅基地使用权流转，并不属于新增农村建房用地的范畴。
在宅基地管理中，退休干部职工并无例外的权利。退休干部职工属于市民群体。相对于进城的普通农民，他们具有体制内的身份，他们退出乡村也最为彻底。不因他们的“家乡人”身份，属于“乡村能人”“乡贤”，就可以例外地享有宅基地和建房权利。
新华每日电讯曾报道：别打农村宅基地的“歪主意”
因此，市政府以盘活老旧宅基地的方式，满足退休干部职工回乡建新房用地需求，在法律上并无依据，道理上也有很大争议。地方政府应该慎之又慎。
再说，如果地方政策允许鼓励退休干部职工建新房，会立刻引发广大群众的质疑。比如说：第一，退休干部职工可以回乡建新房，那么在职的干部职工是否可以回乡建新房？第二，干部职工可以回乡建新房，那么普通的城市居民能不能回乡建新房？
一旦政策开了这个口子，那么宅基地配置的福利性、身份性就要被打破，宅基地管理的严肃性就丧失了，保障弱势农民的国家政策就会被各种各样的“例外”带偏了。
特别是一些领导干部的身份具有敏感性。如果领导干部带头到农村占地建房、建设乡村养老别墅，而农村一些弱势农民却没有宅基地建房，这就会引发严重的村庄内部的公平问题。
三
最后考虑一个问题。
退休回乡干部职工有比农民多的经济资源、社会资源，是“乡贤”，一定程度上有助于乡村振兴。但这些退休干部职工有助于乡村振兴，主要是和其掌握的政治、社会和经济资源有关，与是否建新房无关。建新房必然占用本属于农民的宅基地，而本属于农民的基本权利并不能被交易。回馈家乡切不能变成与在乡农民争土地、争利益。
还是前文所说的，如果为了让他们回乡支持乡村振兴，必须开口子，那么一般的普通市民、企业家等等下乡，也必然要求开口子满足他们的宅基地需求，宅基地制度就不是撕开了一个口子，而是全面溃决了。相对于乡贤能人给乡村建设带来的支持，他们给乡村带来的损害更大。
回到对宅基地制度的分析，现行土地管理法律之所以限制非农民、非集体经济组织成员获得宅基地，是有深层原因的。农村土地属于集体，宅基地是集体土地的一部分，用于保障居住。相对于城市居民，农民总体上还是“弱势群体”，宅基地政策是保障弱势群体的社会政策。正是对外来成员的排斥，本集体农民的宅基地才有保障。
当前农户普遍采取“以代际分工为基础的半工半耕”生计模式，年轻劳动力进城务工，年老劳动力则在家务农，农民家庭依靠这种兼业经营方式获得在农村生活的经济收入。这一生计模式下，宅基地还是农民家庭在农村生产生活的基本条件，也是进城农民的退路。如果允许非集体成员获得宅基地（而不仅仅是获得流转的、一定期限的、有限制的宅基地使用权），那么农民就将容易通过“市场”的方式失去宅基地。
盘活闲置宅基地有很多方式，乡村振兴有很多方式，政策并不需要开这样的口子。政策就是政策，要具有特别的严肃性，作为体制内的社会成员——退休干部职工，更不能为了个人享受要求政府开口子，不能带头挑战国家宅基地政策。这就不仅是法律问题，而是政治问题了。
农村改革，坚守底线是特别重要的。
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