“台湾自身作为是最大变数”

“台湾自身作为是最大变数”
—兰德公司评估台海情势
报告称，“美国私下应该清楚告诉北京，如果中共采取武力解决，美国会有军事上的反应。同时，美国也应私下告诉台北，任何片面寻求台湾独立之举，美国会制止”

【台湾《中国时报》12月11日报道】题：兰德公司研究报告：台湾当前外交国防政策严重缺乏协调（记者　刘屏）
美国智库兰德公司最新研究报告指出，台湾加强与美国的关系，但是两岸之间却因为陈水扁总统的态度而陷入难解的僵局。台湾与美国间的军事来往也可能为台海军事平衡增添变数，因此美国应该坚守“一个中国”政策，在台海扮演预防性的角色。报告也批评台湾的国家安全及外交国防政策严重缺乏协调。
这份报告厚达172页，取材丰富，内容详尽，大量引用台湾、大陆、美国本身的各种资料，堪称民进党执政以来美国最权威的研究报告之一。
报告由两位著名的台海问题专家迈克尔·斯温（Michael　Swaine）与詹姆斯·马尔维农（James　Malvenon）执笔，名称为《台湾的外交及防务政策：面向与决定性因素》。全文分为五章，一、前言；二、总论；三、（台湾）内部政治及决策过程对政策的影响；四、中国的政策及作为对台湾的影响；五、美国及日本的影响力。
整体环境
报告开宗明义指出，几年来的变化，使台湾成为美国与中共间最危险的潜在发火点。许多观察家相信，台湾自身未来的作为是最大变数，如果处置不当，不但美、中、台关系更趋紧张，并且整个亚洲的安定都受波及。如果因为台湾的作为导致美国与中共开战，将严重挑战美国与日本的防卫同盟关系，同时会造成美国与中共间的长期对峙，凡此都会严重威胁亚洲安定。因此，这份报告目的在探究台湾的外交及国防政策，使美国进一步了解现状及可能的发展，裨益于亚洲现在及未来的整体安全。
报告以两件最具影响力的议题“破题”，一是台湾的务实外交，一是弹道飞弹防御（BMD,即以往的“战区飞弹防御TMD”）。前者使李登辉获得不少个人政治资源，今后尽管台湾内部有政治及经济困局，对大陆的经济依赖也日重，但是陈水扁政府仍会继续这个方向。然而，中共却也可能展开更强力的反击。
至于后者，如果成真，将在根本上改变中共对台海情势的评估，因为中共对台湾的威胁将大大减低，台湾被迫统一的压力也大大减低。于是中共可能更大规模地在台海对岸部署短程飞弹，以设法抵消台湾的BMD,这么一来，区域情势可能变得更加不稳。更糟糕的是，中共可能在台湾获得BMD之前就先发制人以“解决”台湾问题。报告说，其实台湾内部对BMD也有
不同意见，不论这种系统的可靠度或经费，都有人质疑。
台湾整体的外交及国防环境有三个面向：
第一，在政治及军事上，中共对台湾的威胁持续增加，而台湾与大陆的经贸往来又日益密切，使问题变得更复杂。第二，相形之下，国际强权提供给台湾的政治及军事协助显得薄弱，可是台湾的经济、社会、文化等活动，在亚太甚至全世界的参与程度日高。第三，台湾继续推动民主化，政治活泼、人民富裕、社会多元。
在国防上，台湾获得了更多的外国军备，一方面可能在台海军事平衡方面产生刺激作用，一方面则强化中华民国与美国间的防卫态势，从而使中共产生更大敌意。
台湾的政治决策阶层有两个共识，一是弹性或务实外交，同时扬弃金元外交；二是在国防战略上采用“前进部署”（也有人称为“攻势防御”），提高吓阻能力。但是同时也有四项分歧，一是国家认同与“一个中国”的观念；二是军方领导；三是战略与国军的终极目标；四即是前述的BMD.出现这种分歧，一方面是从国民党执政换成了民进党当家，一方面是台湾的民主和社会多元发展。

具体特征
近两年前，迈克尔·斯温发表有关台湾的国际采购报告时，曾对台北方面有些指责，引起一阵风波。这回，报告不客气地指出，“中华民国在订定及实施国家战略目标与外交国防政策时具有以下特征”：
第一，决策高度集中于少数文职及军职领导人之手。有时候受到总统个人强力影响。
第二，决策过程严重缺乏协调。这又分为两部分。首先，在高阶层，没有正式的、机制的、规章的跨部会研商，所以决策的形成及实践并未让所有关键人士参与。其次，在较低阶层中，不论军方或文官系统，都没有正式机制负责协调。
第三，基于前面几项原因，台湾的国家安全策略，有的是某一个别部会负责，有的是总统自己处理，而总统则是“分散的、经常是私人性质的”与重要幕僚互动。
比较陈水扁与李登辉两人的外交及国防理念相同之处有七。第一，推动务实外交。第二，缩小国军规模，但增强实力。第三，文人领导军人。第四，强化国军的快速反应战力。第五，提升空防及制海战力。第六，武器来源分散。第七，强化武器的自力更生。
前后两位总统的不同之处则有下列数项：
第一，在两岸关系上，李提出“特殊国与国论”，陈则走中间路线，采行“相对低调、不具挑衅”的策略。
第二，外交上，陈不再强调金元外交，而是把重心置于人权及非政府国际组织（NGO）上，陈总统及民进党认为金元外交成效不彰，而台湾的经济现况也使政府必须改弦更张。
第三，国防上，陈加速去除国民党在军中的影响力，并强化国军的吓阻力量，同时设法加强国军与美军间的合作，希望美国对台湾的军事承诺不再只是政治象征。
第四，根据报道，陈主张与美日建立联合的飞弹防御系统。这种说法，李似乎未曾提及。
第五，最重要的区别，就是“一个中国”。陈总统在就职时说“五不”（按，应系“四不一没有”），也推动三通，并表示愿意在没有前提等原则下访问大陆。这些善意等于否定了李登辉的两国论。然而，与李登辉比起来，陈水扁不再明确认可国家统一纲领，拒绝明确支持中国统一，甚至不愿确认中华民国宪法中的一个中国意涵。相反的，陈总统使用“未来一个中国”等语，并且否认九二共识。后来陈总统设法补救，例如提到宪法中的一个中国，又提出“政治统合”一词。但是一些观察家认为，后来的说法并未实质改变中共对他的高度疑虑。尽管北京一直是“听其言，观其行”，但是很多观察家相信，如今中共有些人“对于最终和平解决台湾问题变得更为悲观”。这些观察家认为，两岸间不能重开政治对话，无法达成新的协议，长此以往，发生武装冲突的几率难免增加。
政策建议
展望未来四五年，报告认为将出现以下几个面向：
台湾与美国及其他国家间的关系继续维持平稳，华府与台北间的政治、经济、军事联系可望加强。外交上，能做的，李登辉时代都做了，加上陈水扁与立法院间的态势，所以外交不易有大突破。当然，也不能就此断定。两岸关系，双方都受制于内部因素，僵局一时难解。两岸都希望有外力协助，可是美国不愿做调解人，所以短期言，不会有所改善。防务政策，扁政府寻求美国在质与量都提供更大的支援，并发展更紧密的军事与政治关系。但是内部会出现辩论。报告建议美国采行下述政策：
台湾决策当局认为美国行政部门与国会间对台海问题有不同的看法。因此，布什总统应与国会步调齐一，免得有人利用这种情势。
台湾决策人士的假设是美国会军事干预台海。事实上，美国显然是当“中共无由的攻击台湾”才会干预。因此，美国应设法阻止台湾挑衅中共。美国应该继续信守“一个中国”政策，至于是否协防台湾，美国应该继续保持模糊策略，“不能把台湾当作美国的安全防卫伙伴”。
私底下，美国应该清楚告诉北京，如果中共武力犯台，美国会有军事上的反应。同时，美国也应私下告诉台北，任何片面寻求台湾独立之举，美国会制止。“美国支持台湾的民主发展，并不等于支持独立”。
有关BMD,美国不应强迫台湾加入研发。对台湾而言，应该是拥有低层防御系统加上长程雷达，配合自制的天弓飞弹系统，构成防御体系。