朱镕基曾主张拆分铁路网遭抵制 因任期将满搁置改革
2013年01月22日 09:27 来源：中国经济周刊
国家发改委原副主任、国家能源局原局长张国宝
核心提示：国家发改委原副主任、国家能源局原局长张国宝谈电改十年的回顾与思辨，提到朱镕基曾想把铁路网进一步拆分。朱镕基认为分成若干个网也是可以的，也提出过若干个设想，比如长江以北算一个，长江以南算一个，或者是按照铁路局来划分。但铁路部门强烈主张铁路网不能再拆分，要全国一个铁路网。那个时候那届政府任期将满，所以朱镕基说，不能所有的事情都在我这里做完，做不完的事留给下一届去做。就把铁路改革搁置了。
原标题：张国宝回忆：铁路体制为什么没改?
对于历经争论、几易其稿的中国电力体制改革而言，最后形成“共识”——业界统称的“电改5号文件”，是一个漫长而艰难的过程。
电改5号文件的改革核心，也是改革难点包括：厂网分开、国家电力“一拆为五”、全国“一张网”还是“多张网”、成立专门监管机构电监会等。
“任何一个改革都不是理想化的，它都是随着历史的变迁在不断进行调整、完善的，改革是不断深化的过程。”亲身参与电改方案设计、被誉为电改重要推动者之一的张国宝如是说。
电改仍在推进，关于电改的争论仍会继续。“作为过来人、亲历者，我有责任把这段历史记载下来”，张国宝说。
电改十年的回顾与思辨
迈出一步总比不迈要强
国家发改委原副主任、国家能源局原局长张国宝
中国电网是世界上最好的电网
现在有些人认为电力体制改革不彻底，甚至是失败的。我不赞成这样的看法。看问题要有历史唯物主义的视角。全世界上没有哪两个国家的电力体制管理模式是一模一样的。
法国电力至今依然是国有，而且还是厂网不分的。全部核电站都归法国电力管。日本跟中国也不太一样，它的每个区域都没有能源，不像中国一些地方有能源，一些地方没有能源。因此，日本的电力基本上是每个区域自求平衡。其他发展中国家就更没法和中国比了，例如印度有五个管能源的部门，缅甸还有两个电力部。
我们是“墙内开花墙外红”。我们内部有这样那样的不满，觉得不够理想，但别的国家从外部看我们的改革，看到中国飞速发展的电力事业，认为中国最成功。其他国家发生了若干次大停电，但是中国没有发生，中国整个网架结构是非常清晰的，没有出现很多国家的重复、混乱甚至带有安全隐患的情况。这是因为中国有市场经济和改革的动力，也有当年计划经济比较合理的规划因素在里面，我认为中国的电网在世界上是最好的电网。
不干这个事的人，可以坐而论道，当批评家非常容易当，因为既不负责任也不用实际操作，但是当你实际操作的时候，碰到的复杂问题比纸上谈兵难得多。
电力体制改革或者其他体制改革，说“百分之百是对的”肯定不可能，改革是个渐进的过程，一开始肯定有不完善的地方，还有值得进一步改革的地方，从这个层面上看，有批评的意见有利于不断深化改革。但是，衡量一个改革是否正确的标准，应看是否有利于生产力的发展。
电力体制改革十年是我国电力事业发展最快的十年，也创造了世界电力发展史上最快的发展速度。“十一五”期间，每年新增发电装机容量1亿千瓦，如果没有竞争机制，如果没有发动多家办电的积极性，可以达到这一点吗?这才是主流。如果今天不是10.5亿千瓦(编者注：2011年我国电力装机容量为10.5亿千瓦)，而是8亿千瓦，那今天的经济总量就不是现在的状况了。从这个意义上说，我们的电力体制改革是为整个国家的经济腾飞做了重大的贡献。
5号文为何没定电改时间表
有一种观点认为，电力体制改革没有达到5号文件要求的市场化目标，原因是19号文(编者注：即2007年国务院颁布的《关于“十一五”深化电力体制改革的实施意见》)和5号文都没有写出电改的时间和进度表。但我认为，之所以没有写出时间表是因为很难给出一个时间表;再者，我们改革的总体指导思想是“摸着石头过河”，先完成一步，在这个基础上，待时机成熟的时候再迈出第二步。
回想改革开放30多年来走过的路，如果当时不顾历史发展的阶段，一下子照搬西方国家的做法，那么改革很可能是失败的。改革是一个渐进的过程，是在大家认识的过程中逐渐深化的过程。铁路改革一搁置就是十年，还是电力体制改革迈出了步子好。如果改革一开始就完全按照现在的样子，把部委都撤销，可能改都改不成。
如果想改革一次都到位，可能社会的负担就比较大。只做政企分开、厂网分开，虽然老电力部的人有意见，但是还不会波及到下面去。如果再把输配电也分开，把主辅企业也分开，波及到的人就更广了。当时如果这些问题都搞清楚再去改的话，我估计两三年也改不动。
走一步总比不走要强，所以当时就先完成一个阶段性的任务，就是政企分开、厂网分开。而可能会引发更多反弹的问题，就留到以后适当的时机再去改。我们不希望在改革中产生过多的社会矛盾。
现在有些人在批评电力体制改革，他们应该从当时的历史背景看这个问题，那就比较好理解了。
电监会很难独立推进电改
有观点认为，电网在分离辅业方面滞后。我认为这不能怪电网。其实电网公司是愿意分离的。施工企业参差不齐，有一些很糟糕，电网公司也怕长期捂在自己手里面。包括已经离退休的劳保问题怎么解决?按道理电力公司分家了，不应该由电网公司一家来承担。但是现实情况就是这样。电网公司找过我多次，希望尽快地把辅业剥离出去。
为什么电力体制改革以后若干年都没有完成这件事?5号文件下达了以后，主要的任务目标达到了，大的格局已经形成了，这时候机构已经发生了很大的变化，曾培炎同志也从国家计委主任升任国务院副总理。他觉得这个任务我们已经完成了，人家都说发改委的权力太大，不能什么事都揽在发改委，就把继续推进电力体制改革的任务给了电监会，电改办也从发改委划转到电监会。
但是电监会一家来挑起改革的任务确实很困难，它是国务院直属的事业单位，一个事业单位去做这么大的动作，去进行主辅分开，或者是其他的改革，没有政府强有力的部门支持，它确实很为难。有几个部门绕不过去，一个是发改委，一个是国资委，电监会既没有干部任命权也没有资产划拨权，你叫人家怎么改?
主辅分开，电网公司是愿意的，但是分开以后交给谁?就是一个麻烦了。我最初的想法是施工企业也可以下放到各个地方自己找饭吃，相当于现在建筑公司一样，这是一种市场化改革的想法，但是这个方案的阻力是最大的。现在提出的是一个简单的操作办法，干脆把所有的辅业、施工企业再成立一个公司。
但我认为这种再成立一个公司的方法并不好。这个剥离方法简便易行，也满足了施工企业不愿下放到地方，或者完全独立、走市场化道路的意愿，主辅终于分离了，但这个主辅分离模式并不是理想的。发电公司本来可以利用他们充分竞争，搞个电厂招标，全国都来竞争，现在所有施工企业变成了一个总公司，竞争减弱了。但这个模式满足了舆论的需要，即如果是要走市场化，就应该让它自己独立，让它自己找饭吃。
能源法出台难在哪里?
国家电网公司后来收购许继集团、平高集团，我是不同意的，我没有签字，我也做过工作，我说你何必要这样做呢?这是和原来的电力改革思路厂网分开主辅分开相违背的。如果把平高集团和许继集团收购了，将来别的企业觉得你不公平了，这是你的亲儿子，别的是干儿子，即使你做得再公平，人家也会说你有亲有疏。但是他们一看我不批，就通过其他部委的途径批了。
最近还有一个有争论的特高压输电问题。最早在中央文件里提出特高压这个词的，并不是国家能源局，也不是发改委，不是国家电网公司，而是科技部牵头制定，国家发布的科技中长期规划。此外，还有两个国务院发布的文件中提到了特高压。我认为，现在再去论证该不该搞特高压已经有点本末倒置了。如果对这些文件还有不同意见，那就是质疑国务院文件本身还有没有公信力的问题了。其实纠缠于这个问题，一点道理都没有。随着电网的出现，电压等级逐步提高，我不是说可以无限下去，你今天1000千伏，明天可以提到2000千伏，不是这个意思，是说技术上发生一些变化是完全可能的。
我觉得电力体制改革还是应该保持一种渐进的过程。比如像输配分离，既要和整个社会的进步、社会能够承受的能力相匹配，还要和其他的改革相匹配，比如说价格体系改革，价格体系不到位，输配怎么分开?而价格是归价格部门管，又不是国家能源局管。也有人问我，如果划给国家能源局行不行?我认为在目前的外部条件下也不行。每个部门都是为自己部门说话的，如果国家能源局来管这个价格，很可能偏向于能源企业，就认为应该涨价，替能源企业说话。
社会上还有人建议应制定能源法，使能源管理体制改革有法可依。国家能源办2007年发了一个征求意见稿，但至今一直推不下去。因为它涉及到方方面面。比如说修改电力法和煤炭法，这两个法都是在20多年前制定的，但是老电力法也有很多提法是正确的，可以继续保留下来。这一点非常重要。现在究竟难在哪里?各部门就是想把自己部门的一些权力、一些诉求放在法律里，想把三定方案当中没有解决的问题通过法律来解决。我们不能用法律解决三定方案没有解决的问题，电监会跟能源局的关系没有扯清楚，靠电力法能扯清楚?这就为修改或制定法律增加了难度。
竞价上网试点为何终止
有专家认为，我国电力体制改革启动后，并未建立竞价上网的市场机制，市场化改革仍停在路上，目前电力体制非计划、非市场，最为糟糕。
实现竞价上网也是电力体制改革希望最终能做到的目标。其实1999—2001年，受1998年亚洲金融危机的影响，我国用电需求下降，一度有过供大于求的情况。后来成为严重缺电省的浙江，当时也一度电力供应宽松，所以率先尝试了竞价上网。他们引进了国外的竞价上网的报价软件，结合浙江省的情况进行了修改，通过计算机自动比对，择优调度上网。我曾陪同领导同志去浙江省电力局参观过，我也向电力系统的其他单位介绍浙江的做法，试图推广。但亚洲金融危机的影响很快过去了，2002年起全国大部分地方又变得缺电了，浙江省尤为严重，竞价上网已难继续下去，自动消亡了。
电力体制改革之后，有的同志仍想推动此事，于是新成立的电监会把电力供应相对宽松的东北电网作为试点，推行竞价上网，由时任电监会副主席宋密同志主抓。但实施不久，包括电网公司和几大电力公司的同志纷纷反映问题，认为竞价上网时机还不成熟，条件还不具备，企业亏损，要求停止试点，我还接待过几家电力企业的领导来反映问题。不久这项试点也告终止。
总结我们尝试竞价上网的实践，这是需要一定条件的，电力供应相对宽松是先决条件，此外，还需要定价制度等的配套改革。前几年电力供应一直偏紧，通胀的威胁领导十分重视，煤电矛盾突出，尽快解决电力供应紧张成了主要矛盾，竞价上网一直难以实施。
现在社会上对电力体制改革的意见，有相当部分集中在价格改革上，大家把电价改革看作是电力体制改革的重要内容。但在政府管理架构的三定方案中，电价归国家发改委价格部门管，不归能源局，而电改办公室又移到了电监会，在发改委内部还有一个体改司，后来涉及电力体制改革的事务交由体改司牵头负责。但社会上和媒体一直以为能源局应统一对电力体制改革和电价定价制度改革负责，实际上能源局是无能为力的，在现有体制下在上述两个问题中最多是个配角。
尽管如此，我仍然认为，在总的改革开放大局下，电力体制改革迈出了历史性的步伐，开创了很好的局面。任何一个改革都不是理想化的，它都是随着历史的变迁在不断地进行调整、完善的，所以你不能拿后来的东西简单来衡量改革渐进过程中的一些做法对还是不对。电力体制改革能走到今天，这个局面是非常不容易的，接着往下走下去，不能空凭设想，应该立足现实。
电监会一家来挑起电改的任务确实很困难。有几个部门绕不过去，一个是发改委，一个是国资委，电监会既没有干部任命权也没有资产划拨权，你叫人家怎么改?
大家把电价改革看作是电力体制改革的重要内容。但在政府管理架构的三定方案中，电价归国家发改委价格部门管，不归能源局;而电改办公室又移到了电监会，涉及电力体制改革的事务则交由发改委体改司牵头负责。
铁路体制为什么没改?
我再讲一点改革的花絮，回到我说过的四个垄断行业：电力、民航、电信、铁路，前三个都改了，为什么只有铁路没有改?朱镕基总理在退休以前也曾把铁路体制改革提上了日程，那个时候是傅志寰当铁道部部长，已经在国务院汇报了一次，我也参加了这次汇报，铁道部拿出来的方案跟电力体制改革一样，叫做网运分离。实际上电力体制改革，铁路是想借鉴的。
当时碰到的问题和电力体制改革时一样，朱镕基总理是想把铁路网进一步拆分。他认为分成若干个网也是可以的，也提出过若干个设想，比如长江以北算一个，长江以南算一个，或者是按照铁路局来划分。但铁路部门强烈主张铁路网不能再拆分，要全国一个铁路网。那个时候那届政府任期将满，所以朱镕基总理说，不能所有的事情都在我这里做完，做不完的事留给下一届去做。就把铁路改革搁置了。拿铁路改革跟电力体制改革比，我觉得电力体制改革成就是非常大的。前不久，傅志寰来找我，问我对铁路体制改革有什么看法，我就讲，如果当年走网运分离的话，也不失为迈出了改革第一步。之所以讲这些题外话，是因为它跟电力体制改革非常相似。
评判电改5号文件成败的四条标准
一、世界上没有统一的电力体制模式，采用什么电力管理体制要根据各国的国情、发展阶段而选择，并且在发展过程中逐步调整完善。
西方资本主义国家采用的电力体制也是五花八门、各不相同。中国的电力体制究竟好不好?在世界上没有参照国。还是要根据中国国情和发展阶段走中国自己的道路。
二、衡量一个体制，一项改革正确与否的标准是什么?别的国家采用什么体制不是我们衡量体制和改革正确与否的标准;在电力体制改革中，一张网还是几张网也不是电力体制改革正确与否的标准。衡量一个体制、一项改革正确与否的标准是看该体制和改革是否有利于生产力的发展，是否与该国的发展阶段相适应。而我们有些人习惯拿外国是怎么做的来批评我们的体制，尤其喜欢拿发达资本主义国家的体制为参照衡量我们的体制。但是美债、欧债危机的发生，美国东部大停电的事实告诉我们，资本主义制度并不是十全十美的。
三、电力体制改革十年来，特别是近五年来我国电力建设和技术进步空前。
近五年新增装机容量是前55年的总和。十年新增装机容量超过7亿千瓦，相当于一年一个英国的装机容量。水力发电五年新增装机容量是自1910年中国有水电以来95年装机容量的总和，2011年底水电装机容量总和达到2.3亿千瓦，居世界第一。新能源发电异军突起，中国的风力发电十年前在世界上还默默无闻，十年间装机容量达到6000万千瓦，崛起为世界第一风电大国。
十年过去了，物价上涨，但电力建设成本不升反而稳中有降。这十年中国的电力发展创造了中国电力建设史上前所未有的速度，也是世界电力建设史上前所未有的速度，电力没有拖国民经济发展的后腿，相反发展速度高于国民经济发展速度，保障了我国经济持续稳定快速发展，结束了长期困扰我国经济发展电力短缺的瓶颈制约。电力技术和电力装备也迅速赶上了世界先进水平。这十年，我国电力生产力得到了极大的解放和发展，我国的电力体制是适合我国现有发展阶段的模式，我们的体制比许多资本主义体制更具优越性。怎么能罔顾事实把我国的电力体制和改革说得一塌糊涂呢!
四、改革开放以来我国改革的一条成功经验是“摸着石头过河”，看准了的、成熟了的就改。一时看不准、尚不成熟的缓一缓待时机成熟了再改。
实践证明，我国的改革方法要比前苏联解体后采取的休克疗法和激进的私有化都要成功，也为世界所公认。改革没有终点，是与时俱进不断完善，与社会发展相适应的过程。我们现阶段还是社会主义初级阶段，我们需要的是改革和发展的弄潮儿，而不是在改革发展大潮旁指手划脚、纸上谈兵的观潮派。实干兴邦，空谈误国，我们要理直气壮地走中国特色的社会主义道路，面对别的国家的体制我们不必妄自菲薄。
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