开发园区过多过滥后患无穷

第5版(视点新闻)
专栏：专访关注开发区整顿（上）

开发园区过多过滥后患无穷
本报记者傅昌波
　　开发园区应具备四个基本要素
　　记者：开发园区在我国出现的时间为20世纪80年代，当初国家设立开发园区的目的是什么？您认为开发园区应当具备哪些基本要素？
　　高国力（国家发改委宏观经济研究院，博士）：我国当时在沿海地区设立经济技术开发区，主要是为了把开发区发展成为产业聚集的载体、对外开放的窗口、体制创新的试验田和经济发展的增长极。国家对开发区的基本要求是“三为主、一致力”，即以工业为主、以出口为主、以利用外资为主，致力于高新技术产业发展。
　　20世纪90年代以来，开发区的类型逐步增加了高新技术产业开发区、保税区、出口加工区等多种类型。我认为，开发园区应具备以下基本要素：其一，区位优越，靠近交通要道、海岸或机场等，有利于货物的进出和生产要素的流动，有利于降低成本；其二，产业要具备规模，企业间相互关联配套，可共享信息、市场、技术、人才等要素，能形成产业的集约型增长机制；其三，具备科学的功能分区，规划合理，空间布局科学，各类产业间可以优势互补；其四，行政管理机制灵活高效，审批程序简单，具备体制和机制优势。
　　目前全国有开发区3837家，经国务院批准的仅232家，省级批准的1019家，“镇镇建区、乡乡办园”严重偏离初衷
　　记者：看来，设立开发区的初衷是非常清晰的。但在事实上，当前开发园区却存在诸多问题。您认为哪些是共性问题？
　　高国力：这一初衷是在执行中变了味儿。当前各地开发园区存在的共性问题有：数量多、等级杂，土地等资源浪费严重，产业规模和技术层次偏低，过多依赖优惠政策，管理混乱效率低下，对环境保护重视不够，等等。
　　记者：在我国已成为WTO成员的今天，开发园区还有没有优势？是不是“落伍”了？
　　高国力：问题不少，但不能说是“落伍”了。
　　实际上，改革开放以来，依照国务院规定批准兴办的开发区在改善投资环境、引进外资、促进产业结构调整和发展经济等方面起到了非常积极的辐射、示范和带动作用。但现在一些地方和部门擅自批准设立名目繁多的各类开发区（包括园区、度假区等）导致开发区过多过滥，明显超出了实际需要，严重偏离了节省建设资金和土地资源的兴办初衷，已到了非整顿不可的地步。清理整顿是为了更好地发挥开发园区的作用。
　　据有关部门统计，目前全国已有各类开发区3837家，其中，经国务院批准的只有232家，省级批准的有1019家。许多地方的领导为了追求政绩，盲目圈地搞开发园区，有的市、县甚至“镇镇建区、乡乡办园”。开发园区的名称也是五花八门，有叫“经济技术开发区”、“高新技术开发区”、“旅游度假区”或“商贸开发区”的，也有叫“工业园”、“创业园”、“软件园”或“环保产业园”的，还有称“大学城”、“影视城”的。
　　滥建开发园区，造成土地资源浪费和国家土地收益流失
　　记者：据10个省市的统计，在458.1万亩园区实际用地中，未经依法批准的用地就达到314.6万亩，占68.7％。据您了解，一些地方盲目建设开发园区过程中存在哪些违规用地行为？
　　高国力：主要有非法占用、未批先用、少批多用、绕过审批权限规定“零批整用”、随意更改土地利用总体规划、违规改变土地用途以及越权出台土地优惠政策、违规协议出让经营性土地等。
　　比如，1998年我国新修订的《土地管理法》对农业用地转为非农建设用地严格控制，市、县级土地管理部门只负责在获得国家或省土地管理部门批准的土地上进行项目用地的分配，一些开发园区就划小土地面积分次上报，绕过国务院和省级土地管理部门的严格审批，最终达到其圈地建园区的目的；《土地管理法》要求先有项目，再批用地，一些开发区就采用虚报工业项目的形式获得用地额度，然后随意改变土地用途，上马容易吸引投资的非生产性项目。
　　记者：这种政府主导的违法圈地行为的主要危害是什么？
　　陆建华（中国社会科学院社会学研究所，博士）：高先生提到的政府违法、违规行为的危害很大，这些行为严重损害了土地管理法律法规的尊严，危及国家土地管理秩序。如果政府为建开发园区可以违法占地，依法行政将无从谈起，也无法要求广大群众依法用地。
　　不少开发区在土地出让、税费收取和环境评估等方面出台种种优惠政策令人眼花缭乱，其中不少措施甚至直接违反国家有关法律规定。这些违法违规的园区政策在执行过程中有很大的随意性，而这种随意性使得权力寻租成为可能，成为滋生腐败行为的温床。
　　高国力：我再补充几点具体的、直接的危害。乱建开发园区还导致土地出让金等巨额国家土地收益流失。据有关资料统计，近年来，违规土地出让、转让所造成的国有资产流失每年可达上百亿元人民币；目前全国城镇有偿出让的土地中，以招标、拍卖、挂牌等方式出让仍非多数，更多土地是被以较低的价格协议出让。有的地方开发园区的土地出让金大大低于成本价，财政经费被用来补贴的土地开发成本，不仅造成巨额国有资产流失，还给当地造成巨大的财政负担。
　　开发区过多过滥导致大量低水平的重复建设，造成巨额资金积压；一些开发园区随意改变土地用途搞房地产开发，严重冲击房地产市场
　　记者：现在不少开发区都打着“高新技术”的招牌，实际情况怎样呢？盲目建开发区会对经济产生哪些不良影响？
　　陆建华：的确，“高新技术”是常用的招牌。根据原国家科委制订的分类标准，高新技术产业共有11个领域，但目前全国各高新技术产业开发区的产业却只集中在电子信息、生物技术、新材料、光机电一体化等五六个领域。有关部门曾对全国高新区3990种产品进行统计，微电子和电子信息技术产品就占32.3％，产业结构雷同很明显。由于不少地方不顾实际情况盲目上马开发园区，已经造成巨额资金积压，导致产业结构失衡。
　　高国力：必须警惕将“高科技”作为帽子随意戴的现象。近年来我国的高科技产业虽有长足发展，但大部分地区距离高科技还比较遥远，我国的经济增长和出口贸易主要依靠传统产业，高新技术增加值占国内生产总值的比重仅为4％。在不具备条件的地方盲目建高科技产业园，显然是得不偿失的。
　　记者：有人认为开发区过多过滥已严重影响我国房地产市场的健康发展？这种冲击是如何形成的？
　　高国力：国家土地管理部门明确规定，自2002年7月1日起，所有经营性土地只能以招标、拍卖或挂牌方式出让，不能以协议方式出让。但是，现在许多开发园区以办教育、发展高新技术产业为名，以划拨方式圈占土地，然后擅自改变土地用途搞房地产开发，导致划拨土地变相非法入市，甚至出现了同一地段的地价相距甚远的情形。
　　陆建华：开发园区盲目圈地会加剧土地炒作行为，一方面造成市场“虚热”，引发房地产泡沫，导致房价虚高；另一方面可能加剧金融风险，加大通货膨胀压力，因为土地和房地产交易领域对银行贷款的依赖程度相当高。
　　不少地方圈建开发园区时严重侵犯当地农民和城镇居民的合法权益，给社会稳定埋下隐患
　　记者：盲目建开发园区危及我国土地合理利用和经济健康发展，但更大的危害似乎表现在影响社会良性运行和协调发展上。你们认为呢？
　　陆建华：确实如此。圈地建开发园区，必然涉及占地拆房。从有关部门调查的情况看，许多地方建开发园区时未能依法办事，征用农民的集体土地未能给予合理的补偿，拆迁城镇居民的房屋未能给予妥善的安置。有的地方为了尽快实现体现某位领导关于开发园区的“宏伟构想”，不顾广大群众的强烈反对，甚至动用警力强制占地拆房，严重侵犯农民的土地承包经营权和城镇居民的居住权和财产权。近段时间以来，因强制征地和拆迁引发的矛盾已成为影响一些地区社会稳定的重要因素。
　　高国力：开发园区侵害农民合法权益问题尤其令人担忧。农业部有关负责同志已经指出，农村土地方面的问题已成为当前侵害农民权益的主要问题，而且呈现加重的趋势。主要表现在土地征用中，低价强征强占农民承包地，截留、扣缴农民的补偿安置费用，不解决失地农民的就业安置；在土地承包和流转中，强制调整或收回农民承包地，强迫农民流转承包地，非法改变土地的农业用途，截留农民土地流转收益等方面。