环保立法重在提高质量

第13版(民主和法制周刊)
专栏：特别报道

　　党的十六大把可持续发展能力不断增强，生态环境得到改善，资源利用效率显著提高，促进人与自然的和谐，推动整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，作为全面建设小康社会的目标之一。近日来自各省区人大的相关人员提出——
环保立法重在提高质量
本报记者 傅旭
　　十六届三中全会提出要树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展。
　　为贯彻落实党的十六大和十六届三中全会精神，全国人大环境与资源保护委员会于近日在上海召开了环境与资源保护工作座谈会，来自各省区市人大的相关人员就如何提高环境与资源保护方面的立法质量、增强监督实效等问题进行了深入探讨。会议特别提出，要提高立法质量，建立完备的环境与资源保护法律体系。
　　环保工作已基本有法可依
　　资料显示，近年来国家加快了环境与资源保护法制建设的步伐，先后制定和完善了8部环境保护法律，12部自然资源管理和生态保护法律，3部防灾减灾法律，1部清洁生产法律，初步形成了比较完整的可持续发展法律体系。同时，国务院也制定了100余部环境、资源、灾害方面的行政法规和规章，为法律的实施提供了一系列切实可行的制度。我国批准和签署了48项多边国际环境条约。各地人大和政府制定的地方性环境法规和地方政府规章达1500多件。经过20多年的发展，我国的环境与资源保护立法已经从无到有，积少成多，由偏到全，逐步建立起了一个由污染防治、生态保护、资源管理、防灾减灾等法律以及配套的行政法规、政府规章和地方性法规等构成的比较完整的可持续发展法律体系，基本做到了有法可依，为我国可持续发展战略的实施提供了有力的法律保障。
　　环境与资源形势仍相当严峻
　　近年来，我国在经济、社会全面发展和人民生活水平不断提高的同时，环境与资源保护工作取得了显著进展。但是大家也清醒地认识到，当前我国环境污染、生态恶化、资源浪费和破坏的趋势尚未得到根本遏制。当前和今后相当长一段时期，环境与资源形势仍将相当严峻：环境污染加剧的趋势虽然总体上有所控制，但局部地区污染仍然十分严重，污染物排放量大大超过环境自净能力，特别是水和大气污染尤为突出；生态环境恶化的趋势尚未得到遏制，部分地区恶化的程度在加剧，范围在扩大，特别是土地荒漠化、水土流失和草原沙化的面积在不断扩大；资源供求矛盾日趋突出，随着经济发展和人口增长，人均资源拥有量在逐年减少，加上资源利用率低，进一步加剧了资源供给与需求的矛盾。特别是水、石油等战略资源短缺问题，将会影响到国民经济发展和社会稳定。
　　同时，我们还面临着新的挑战：人口总量持续增长、消费需求持续攀高将加大环境压力；传统工业持续扩张、污染产业“梯度推进”将加速环境恶化趋势；城市规模和数量扩大、基础设施建设滞后将危及城市环境质量；农业生产方式落后、农村环境问题将日趋突出；生态治理的难度加大，改善生态环境的任务将更加艰巨；全球环境问题凸显、跨界污染问题突出。
　　与会者认为，为确保全面建设小康社会所要求的环境和资源保护目标的实现，各级人大及其环资委应树立和落实科学的发展观，进一步加强法制建设，推进立法、监督工作，保障可持续发展战略的顺利实施，为全面建设小康社会奠定坚实的环境与资源基础。
　　注意处理好三个关系
　　“切实加强立法工作，重在提高立法质量”，是十届人大的一项中心任务。在环境与资源保护领域，如何提高立法质量？与会者提出，应抓住“两个并重”，即修改旧法与制定新法并重，审议法律与起草法律并重。同时处理好“三个关系”。
　　一是权力与责任的关系。立法中要注意一种倾向即法律授予行政部门的权力与其所应承担的法律责任不相匹配，权大责小，或有权无责。为了避免“争权而不负责”的现象，防止“政府权力部门化，部门权力利益化，部门利益法制化”的倾向，今后的立法中应注意权力与责任的平衡，使权力与责任真正得到统一。
　　二是政府与市场的关系。过去在环境与资源保护法律中，比较重视政府的作用，但由政府大包大揽，实际上也管不了，管不好。今后在法律制定中应重视发挥市场作用来推动环境与资源保护。如通过确立和完善资源的产权制度来协调各方利益，提高资源利用效率；通过建立资源有偿使用制度来促进资源的合理开发利用和节约使用等。但强调市场作用，不等于也不应该减少政府的责任和作用。正确处理两者的关系，关键在于转变政府职能，使政府把职能真正转变到社会管理和公共服务上来。
　　三是权益与义务的关系。做好环境与资源保护工作，必须依靠广大人民群众。应尽快将保护公民环境权益的规定在立法中具体化和程序化，以确保公民环境权益的实现。目前，公民环境权益至少包括：一是环境知情权，即每个公民对行政机关所持有的环境信息拥有适当的获得利用权；二是环境决策参与权，即保证给予每个公民参加环境决策的机会；三是环境救济权，即公民环境权益受到损害时，应当让每个人都能够有效地使用司法程序和行政程序获取补偿。当然，公民在享有环境权益的同时，也有自觉保护环境与资源的义务。
　　今后五年，全国人大环资委初步计划制定可再生能源发展促进法、自然保护区法、海岛保护和利用法等法律，修改固体废物污染环境防治法和野生动物保护法。