司法审查带来三大变化——北京市第一中级人民法院行政诉讼调查（下）

第10版(政治·法律·社会)
专栏：记者调查

司法审查带来三大变化
　　——北京市第一中级人民法院行政诉讼调查（下）
本报记者 吴兢
　　对行政行为司法审查的意义究竟何在？
　　北京市第一中级人民法院有这样一组数据：
　　1995年至2000年，一中院共受理行政案件121件；2001年至今，则已受案927件，其中以中央国家行政机关为被告的676件，辖区内的大部分中央国家行政机关均已涉诉。
　　从这近千件行政诉讼中，记者发现：司法审查带来三大变化，让行政行为更透明、更守法，让群众对政府、对法治更信任。
　　变化之一：法治时代程序第一
　　案例：铁道部首次因火车票涨价而当被告。
　　公民乔占祥向一中院提起行政诉讼，状告铁道部上浮春运旅客票价未举行价格听证会，应被判定违反法定程序。2001年4月9日，一中院认定乔占祥具备原告主体资格，正式立案。
　　实体重要，还是程序重要？这似乎是一个争论已久的话题。
　　长期以来，重实体、轻程序的观念一直在行政机关占主导地位。只要实体正确，程序不过是个“摆设”。有关部门对待价格听证的态度正是如此。虽然1997年颁布的《价格法》首次以法律的形式规定了价格听证会制度，但几年过去了，中央一级的价格听证会却从未召开过。
　　尽管因铁道部的涨价行为是经有关程序作出，并得到国家计委的批准，乔占祥最终败诉，但此案的立案及审理过程，直接推动了行政机关价格听证程序的完善：就在乔占祥一案一审过程中，国家计委便颁布了《政府价格决策听证暂行办法》；此案一审宣判后，国家计委已制定出价格听证目录，并于2002年1月12日首次举行了铁路部分旅客列车实行政府指导价方案听证会。
　　正是在一起起与乔占祥案类似的行政诉讼的推动下，行政机关重实体、轻程序的旧有观念逐步改变，程序观念开始引起重视，行政程序愈加规范。
　　变化之二：政府角色责任为主
　　案例：延庆县政府越权颁发房产证败诉。
　　刘晓军和方英原为夫妻，租住他人房屋。2000年4月，方英与房主补签了“房屋买卖契约”等手续，延庆县政府为她颁发了“延庆县房屋所有权证”。刘晓军起诉要求撤销该房产证，一审败诉后上诉到一中院。一中院认为依据相关法律规定，本市房屋买卖须由市国土和房屋管理局颁证，延庆县政府的发证行为超越了职权范围，是不合法的行政行为，遂判决撤销了被诉房产证。
　　什么是政府的角色？
　　政府职能转换，是社会主义市场经济的一个重要内容。在此过程中，新旧观念的冲突，政府角色转换与传统惯性的碰撞，都会以诉讼的形式被送到法律的审判台前。据一中院统计，随着社会进步、经济发展，经济类行政诉讼占了绝大多数，公司、企业作原告的案件上升到50％以上。
　　就在这个冲突与碰撞的中心，一中院的行政法官们牢牢把握法律精髓，通过审判活动提醒着行政者们：不是全能政府而是有限政府；不是权力政府而是责任政府、服务政府；不是利益政府而是监管政府、中立政府。
　　仅以行政机关不履行复议之责为例。
　　对下级的行政行为，上级行政机关本具有行政复议的职责。而现实中，复议机关却常常推三拖四，不愿插手地方事务，不愿因复议而成为被告。所以在行政诉讼中，原告提出履职之诉的情况不少。一中院在司法审查后常常判令被告上级行政机关履行法定职责。据统计，3年来这样的判决已有7起，败诉方包括国土资源部、教育部等。
　　变化之三：依法行政意识增强
　　案例：财政部两次当被告。
　　西安正元公司诉财政部产权界定案，于2000年7月5日由一中院立案。一中院认为，该产权界定缺乏事实依据，判决撤销；2002年，戴武威等诉财政部国有资产产权界定案，也因财政部作出的产权界定缺乏事实和法律依据，而被一中院判决撤销。
　　“徒法不足以自行，徒善不可以为政。”司法审查，使行政机关真正深刻地感受到法律的存在和威严。
　　最初，位高权重的国家部委很难接受站上“被告席”的事实，甚至不出庭、不应诉。但法律不是某个人的意志，行政行为接受司法审查的时代潮流不容逆转，不重视行政诉讼则将会面临败诉。
　　随着更多的群众依法维权提起“民告官”的诉讼，行政机关依法行政的意识普遍增强：第一，增强了应诉意识。被诉后，行政机关大多积极应诉，有的还设立了专门的应诉部门。第二，增强了行政机关的证据意识。以前，行政机关对其作出行政行为的证据并不重视，以致在诉论中因拿不出证据而频频败诉。如今，行政机关普遍开始重视建立和保管行政案卷。第三，明确行政行为法律依据，准确引用法律条文，尊重相对人的陈述权、申辩权，履行告知、送达义务……这些要求在以前并未得到认真履行，如今却越来越受到行政机关的重视。