改革土地征用制度切实保护耕地和农民权益——学习十六届三中全会《决定》的一点体会

第12版(经济专页)
专栏：

　　改革土地征用制度切实保护耕地和农民权益
　　——学习十六届三中全会《决定》的一点体会
　　国务院研究室副主任 韩长赋
　　党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出，完善农村土地制度，强调在稳定农村土地承包关系的同时，要按照保障农民权益和控制征地规模的原则，改革征地制度。这是深化农村改革的一项重要任务。
　　一、必须实行最严格的耕地保护制度《决定》从我国国情出发，明确提出：“要实行最严格的耕地保护制度”，这对于在加快工业化、城镇化的阶段，切实保护好耕地，保障国家粮食安全，保护农民权益，具有重大战略意义和现实针对性。
　　——实行最严格的耕地保护制度，是由我国人多地少的基本国情决定的。我国人口多而且还在增长，土地少而且还要减少。近年来耕地每年减少大约1000万亩，而人口却每年增加大约1000万人，人均耕地逐年减少。今后相当长的一个时期，人增地减的趋势难以逆转。如果不对耕地进行严格保护，我国人口与资源的矛盾将更加尖锐。
　　——实行最严格的耕地保护制度，是由农业的基础地位决定的。农业是安天下的产业，在我们这样一个十几亿人口的大国，粮食安全始终是一个关系国家长治久安的重大战略问题，任何时候都不能忽视。随着人口增加和消费水平提高，未来保持我国粮食供求平衡的压力还是很大的。我们必须保护和不断提高粮食综合生产能力。最重要的一是保护耕地，二是保护农民种粮积极性。耕地数量是粮食综合生产能力最基本的保障，耕地持续减少必然影响到国家粮食安全。
　　——实行最严格的耕地保护制度，是由我国经济社会发展阶段决定的。我国正处在工业化、城镇化加快发展的时期，从国外的经验教训看，这个时期也是耕地减少最快的时期。如果不控制盲目占地，减少不合理占地，就有可能犯历史性错误。现在的问题是，占地太多，而且占的都是好地，这个势头值得高度关注。一些地方盲目搞各种开发区，圈占大量耕地。一些开发区根本不具备招商引资的条件，没有引进几家企业，造成大量耕地荒芜、闲置。有些企业动辄占地几百亩甚至几千亩，远远超过企业投资办厂的需要。在工业化、城镇化加快发展的阶段，工业和城镇用地是需要的，但如何有计划地、合理地用地，是我们在新的发展阶段要认真处理好的问题。
　　实行最严格的耕地保护制度必须真正统一思想。我们要从全局、长远考虑问题，树立科学合理节约用地的观念，正确处理耕地保护与经济社会发展的关系，切实解决占地用地不合理不科学、过多过滥的问题。
　　二、必须对基本农田进行重点保护基本农田是耕地中的精华，是维护国家粮食安全最基本的依靠。保护耕地最重要的是把基本农田保护好，这要作为一条不可逾越的红线。我国已经建立了基本农田保护制度，对于保护耕地发挥了重要作用，现在的问题是如何使这一制度真正落到实处。
　　基本农田保护区要落实到地块。目前我国划定的基本农田约16.3亿亩，保护率达到83％，应该说不算低，但在不少地方并没有真正落实到地块。基本农田应一个村一个村落实，一块地一块地落实。这是一项很必要的基础性工作。
　　要严格基本农田审批制度。切实加强对土地开发利用的管理，一般的商业开发不能轻易占用基本农田。城市扩区是占用土地较多的一个渠道，而且城郊的地大都是有水浇条件的好地，占补平衡很难补上，也应当科学规划，从严控制，以稳定基本农田面积。基本农田经批准转移用途后要向社会公开，便于承包农户、集体经济组织及有关方面监督。
　　三、必须按照保障农民权益和控制征地规模的原则改革征地制度
　　近年来，随着征地规模不断扩大，征地中暴露出来的矛盾和问题越来越多。比较突出的，一是征地规模过大。全国开发区规划面积已达3.5万平方公里，圈占的耕地有43％闲置。二是农民权益得不到保障。一些地方甚至把农民的土地作为生财之道，违法违规征地时有发生。因征地问题引发的纠纷甚至群体性事件，已成为影响社会稳定的一个因素。这些问题暴露出我国现行征地制度方面的缺陷。因此，《决定》明确提出，“要按照保护农民权益、控制征地规模的原则，改革征地制度，完善征地程序”。
　　一是强化土地利用规划约束和用途管制。地方各级政府都要制定土地利用规划。要强化规划对建设用地总量的控制，把用地规模限制在规划数量、范围之内。因经济社会发展需要，确需调整规划的，必须按法定程序进行。土地用途一旦划定，就要严格执行，不能随意改作他用。
　　二是严格区分公益性和经营性两种不同性质的用地。要把为公益性项目而进行的征地与一般经营性项目用地严格分开，缩小征地范围。征地权是国家的强制性行政权力，应当主要用于水利、交通、国防、义务教育、公共卫生、公检法设施等国家重点公共设施建设，一般不能用于商业开发，更不应变成企业行为。要慎用征地权力，进一步发挥市场配置土地资源的基础性作用。工商企业需要用地，应当在符合土地利用规划和城镇建设规划的前提下，通过向国家、向农民集体购买、租赁等市场方式取得，价格由市场决定。
　　三是严格控制征地规模。土地是农民最基本的生产资料，也是农民最可靠的生活保障。要加强土地管理，切实保护耕地，可征可不征的尽量不征，可用可不用的尽量不用，必须征和必须用的尽量少征少用。国家重点基础设施建设用地，也要节省用地，减少征地。城镇建设要尽量盘活存量土地，控制城区过分扩张。企业用地多少，应当和产业特点，投资规模挂钩，防止投不多的钱，办不大的厂，占很多的地。
　　四是改进土地征用补偿方式。征用农民土地补偿低，土地增值分配不合理，是农民反映比较强烈的一个问题，也是造成耕地占用多的重要因素。农民集体土地转为建设用地的过程，应当是农民分享城市化和工业化成果的过程，应当有利于缩小城乡差距而不是扩大城乡差距。要调整土地收入分配结构，确定补偿安置最低标准，给被征地农民以及时、合理的补偿，并探索解决被征地农民社会保障和长远生计的办法。农户是市场经济的主体，土地经营权是农民的基本权益，要保障农民在土地征用过程中的权益不受侵犯。
　　贯彻《决定》提出的改革土地征用制度的原则要求，在实际工作中，必须把保障农民的土地权益放在第一位，必须把减少土地占用、杜绝不合理占地作为工作目标，按照这个原则要求确定征地规模、征用方式、补偿标准、工作程序，真正把《决定》精神落到实处。