有的地方政府为何会保护污染

第9版(理论)
专栏：学者论学问

　　有的地方政府为何会保护污染
　　北京大学教授 平新乔
　　中央电视台今年8月份的“焦点访谈”栏目集中播出了一批环境污染案例。环境污染是人所共知的公害，政府作为人民的代表，理应大力加以整治。但我们从电视上看到，有的地方政府对这种公害漠不关心甚至还进行保护。这里仅就8月8日播出的《“毒水”何日不再流》和8月9日播出的《千亩粮田为何绝收》两个案例作一些分析。
　　前一个案例中的所谓“毒水”，是指一家位于嘉陵江畔且距重庆市仅30公里的农化公司排出的废水。该公司每生产一吨红矾钠，便产生三四吨废渣，废渣水直接排入嘉陵江，而下游有重庆市的三个自来水厂、一家饮料厂、一家制药厂需取用江水。后一个案例讲的是宁夏永宁县四家工厂排出的污水，造成下游某村63户农户的3300亩水稻几乎绝收。排污的四家企业属该县的支柱企业，当农户要求赔偿污染损失时，县政府只答应给每个农户发放两袋面粉、四袋大米，每亩“救济”96元，并有两个附加条件：一是农民必须承认水稻绝收是“干旱”造成的；二是不准上访。
　　像污染这类公害，在经济学理论中有两种解法，一是政府解法，二是准市场解法。所谓政府解法，即政府可以在排污企业排污的边际收益等于消费者受污染后的边际伤害程度相等处，以排污的边际收益数额来确定排污税或罚金，使排污量达到排污方与受损方都可接受的水平。所谓准市场解法，即由排污方与受损方通过讨价还价，确定双方可以接受的补赔额与排污量，不管是消费者拥有洁净环境的权利，还是排污方拥有排污的权利，只要产权是明晰的，则双方平等的谈判会对排污量达成唯一的共识。这后一种解法，便是著名的“科斯定理”。
　　然而，经济学家作上述设计时，都是以政府是公众代表为假设前提的，如果政府不履行其公众利益代表者的职能时，上述两个解法还有效吗？如果政府是广大消费者与企业的共同代表，则应对那个向嘉陵江排废水的企业按下游消费者的边际伤害程度来征收罚金。但据电视报道，省、市政府目前对超标排污的企业只有不超过10万元的处罚权。这实质上形成了企业违法排污成本低、守法成本高的结果。另一方面，虽然当地人大会上已有人大代表多次呼吁停止那家向嘉陵江排污企业的生产，可当地政府却迟迟不下达停产通知。其中的缘由，明眼人一看便知：企业是地方政府的税收源泉。
　　后一个案例对地方政府加入排污方与受损方之间谈判的后果揭示得更为明白。在这场污染索赔案中，地方政府等于明确地把产权（排污的权力）给了四家企业，原因是这四家企业缴纳的税收远远超过了农民的收入。政府给每个农户的补偿（两袋面粉、四袋大米，外加每亩96元），远未能补偿村民的损失，且又不是以补偿受污损害的名义，而是以“救灾”的名义发放的。在这里，村民一方被政府剥夺了洁净环境的产权，而拥有排污权的企业也未从政府或公众那里获得遏制排污量的补偿。这样，受损方未能以索赔来遏制排污方，排污方也未从受害方获得转移支付来降低排污量，“科斯定理”的解决形式落了空。原因就在于，地方政府挡住了受损的农民与排污企业之间的直接谈判，它站在排污方一边，使本来有可能通过谈判解决的污染问题更为严重。
　　由此可见，在治理环境污染这类公害的过程中，有效的政府解法与有效的准市场解法都离不开地方政府以真心实践“三个代表”重要思想为前提。而地方政府站在污染企业一边的行为，又与我国当前的税制有关：地方政府是分享工业企业的增值税与所得税的。对于地方政府来说，企业增值税与所得税的重要性远甚于土地、资源上的税入，这样，在资源、环境保护与排污生产两端之间的权衡上，它便自然地倾向于排污生产。从这个角度看，税制与地方政府对公害的保护有着内在联系。这就提出了一个深刻的理论与政策问题：地方政府是否应分享企业增值税与所得税？