以科学发展观定位公共财政的发展职能

第9版(理论)
专栏：

以科学发展观定位公共财政的发展职能
罗辉
　　我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。与之相适应，建立和完善公共财政框架，是我国财政改革的基本方向。由于公共财政是不同于“建设性财政”、“经营性财政”的一种财政运行模式，所以，公共财政是否应具有发展职能，就成为一个广为关注的热门问题。
　　财政与发展的相互作用决定了公共财政应树立科学的发展观一般认为，财政有三大职能，即资源配置职能、收入分配职能和经济稳定职能。在社会主义市场经济条件下，公共财政履行这三大职能，应与促进发展结合起来，恰当地运用政府这只“看得见的手”，促进市场这只“看不见的手”更好地发挥作用。
　　发展是一个综合性概念，有的经济学家把发展定义为伴随着经济结构、社会结构、政治结构和文化结构优化的经济增长。我国当前的发展，就是按照党的十六届三中全会提出的“五个统筹”的要求，促进社会主义物质文明、政治文明和精神文明的全面、协调和可持续发展。世界各国的经济社会发展实践告诉我们，经济不发展，不可能有全面、协调和可持续发展；经济发展了，也未必就一定是全面、协调和可持续发展。所以，公共财政履行发展职能，必须坚持树立科学的发展观，把促进发展作为财政工作的出发点和落脚点。但是，公共财政履行发展职能，决不是重走计划经济体制下搞“建设性财政”的老路。发展社会主义市场经济，市场在资源配置中必然要发挥基础性作用，但市场不是万能的。支持和促进以经济发展为中心的全面、协调和可持续发展，从更高层面上对公共财政提出了服务市场、弥补市场、保护市场、影响市场、优化市场，进而更好地提供公共产品和公共服务的要求。
　　经济决定财政，财政反作用于经济。财政工作千头万绪，可主要概括为生财、聚财、用财三个环节。“三财”之道，生财为本。只有生好财，才有条件聚好财和用好财。生财之道就是经济发展之道，就是为全面、协调和可持续发展创造物质基础之道。这主要体现在三个方面：首先，促进经济社会全面、协调和可持续发展，为满足社会公共需要提供公共产品和公共服务，这是需要成本的。钱从哪里来呢？是广大纳税人在创造效益的同时，依法向国家缴纳的税收。经济发展、财政实力与公共产品和公共服务之间存在着内在关联性：通过经济发展来增强财政实力，通过增强财政实力来增加公共产品和公共服务的投入，改善发展环境，进一步促进经济社会全面、协调和可持续发展。其次，促进城市与农村、先发展地区与后发展地区全面、协调和可持续发展，逐步改变城乡二元结构、区域发展差距过大的局面，需要工业反哺农业、城市反哺农村、先发展地区支持后发展地区。这就要求在把工业、城市和先发展地区的经济与财政“蛋糕”做大的同时，运用财政的分配职能，加大转移支付和基础设施建设等专项投入，支持农业、农村和后发展地区的经济社会发展。第三，促进人与自然的全面、协调和可持续发展，不断提高人的素质和环境质量，同样需要成本。加大对教育、科技、文化、卫生、体育、环保等方面的投入，是公共财政的重点支出领域。只有在经济发展的基础上，通过以税收为主的方式聚财，才能有必要的财力进行人力资源开发和环境治理与保护。
　　公共财政发展职能的主要特点在社会主义市场经济条件下，按照科学发展观的要求，公共财政履行发展职能，与计划经济时期“建设性财政”所追求的经济增长目标有着不同的特点：统率性。公共财政体现全面、协调和可持续的科学发展观的发展职能，具有统率性。它与资源配置、收入分配和经济稳定等职能之间不是平行的关系，而是统率与被统率的关系，并贯穿于履行这些职能的全过程。
　　统筹性。公共财政履行发展职能，其目标既不是追求一时一地的经济增长，也不是追求某一方面的发展，更不是牺牲某一方面的发展而去追求其他方面的发展，而是坚持效率优先、兼顾公平的原则，以社会福利最大化为目标，注重在履行资源配置、收入分配和经济稳定等职能的同时，将诸方面的协调发展统筹起来。
　　公共性。公共财政履行发展职能，主要是通过提供有形或无形的公共产品与公共服务来实现的，包括通过财政政策的运用，不断改善经济发展环境，大力培育市场主体，促进统一、开放、竞争、有序的市场体系的建立与完善，提高整个社会资源的配置效率；通过财政性资金的投入，促进市场不能或难以发挥作用的公共领域的发展。这些公共领域既包括市场经济普遍存在的“市场失灵”领域，也包括在市场经济发展的不同阶段，由经济发展与市场发育水平所决定的需要政府积极作为、从而需要财政投入的领域。
　　引导性。公共财政履行发展职能，促进经济发展，决不是像计划经济时期“建设性财政”那样，进行直接的项目投资，而主要是运用包括税收、分配在内的各种财政政策，调动物质和人力资本的积极性，加快经济结构的调整、科学技术的进步、社会财富的增长和全社会福利水平的提高。就促进投资需求而言，除纯公共产品生产主要靠财政投资外，其他领域主要是通过财政政策和财政资金，产生“四两拨千斤”的乘数效应，引导社会资本和国际资本的流向；就促进消费需求而言，主要是综合运用税收、分配等政策来引导广大企业和个人提高消费水平。