机场下放：烫手山芋如何接

第6版(国民经济)
专栏：经济视点

　　九十三个国内机场将于年内下放地方，然而，许多机场亏损大，包袱重——
机场下放：烫手山芋如何接
本报记者 白天亮
　　到今年底，国内93个机场将实行属地化管理。多年的亏损、沉重的历史包袱、陈旧的管理机制……对于大多数地方而言，机场成了烫手的山芋，不得不接，可接过来后如何不让其成为地方的负担，着实让人头疼。
　　民航体制的一项重要改革
　　民航总局把此次机场属地化改革看作机场改变现状、健康发展的一个契机。这不仅是实现政企分开的需要，也是希望调动地方的积极性，扭转国内机场多年亏损的局面。
　　据了解，截至今年上半年，在民航总局直接管理的86个运营机场中，有69个亏损，亏损面在八成以上。特别是西部地区，除昆明、西安、中川机场外，其余全部亏损。在2000—2002年的3年间，民航总局直属机场在盈亏相抵后每年平均净亏损达9亿元之多。
　　如此严重亏损，除了一些机场规划不当、经营不善、业务量小的原因外，机场投资渠道单一、缺少地方和社会的支持，被认为是一个重要因素。
　　在以前的体制下，我国民用机场的建设投资一直没有稳定的资金渠道。民航总局能够用于机场建设的资金，主要是机场建设费和民航基础设施建设基金，其总和相当于所需全部投资额的1／3。地方政府当然欢迎建机场，但因财力所限，一般只能在土地征用方面提供方便，资金大多靠贷款。巨额贷款使新、扩建的机场利息负担沉重，再加上业务量较小，往往机场一建成就亏损。机场建成后还需要大量的资金来维持运营。由于机场资产、人事等各方面一直归民航总局所有，地方政府在机场建成后，对其经营状况也不太热心。
　　正是考虑到这一点，民航总局局长杨元元多次强调，机场改革不仅要把政府的行业监管职能与机场的经营管理职能分开，资产、人事也一定要实行属地化管理，这有利于增强地方政府投资机场的积极性，有利于发挥地方政府在机场管理上的优势，有利于机场转换经营机制、提高经济效益。
　　政策配套促下放93个机场下放，涉及资产400多亿元、人员近5万，要实现顺利交接并争取经营的好转，难题不少。
　　最难的莫过于，经营状况不佳的机场，机场人员不愿被下放，地方也不愿接。
　　过去机场虽然亏损，毕竟有民航总局补贴，机场工作人员的收入还算不错，这一点在中西部地区尤为明显。现在总局不管了，补贴还有没有？机场经营状况不好，职工会不会下岗？工资会不会下降？
　　地方政府也顾虑重重。经济发达地区因发展前景良好，态度还比较积极。大多数中西部地区，则视机场如烫手山芋。接过来后，巨额的负债，不菲的运营费用，钱从哪里来？这决不是单纯增加投资或引入社会资本可以解决的。机场的客流如果不达到一定的量，任你本事再大也没用。问题的焦点同样集中在了“补贴”上。
　　对此，国家已有考虑。机场下放后，首先要提高其盈利能力。去年，民航总局顶着航空公司的反对声，调整了机场收费项目，其中飞机起降费、停场费、安全检查费、地面服务费收费标准均有不同幅度提高。曾有人测算，仅起降费一项，就能为机场增收20％。为顺利启动机场属地化改革，国务院出台文件明确了机场下放的中央财政补贴安排意见，即对机场运营亏损的省区市以前三年平均亏损额为基数，由原民航企业所得税返还（中央部分）和由中央财政收取的机场建设费两项中，支出直接拨付地方财政，原则上补贴到“十五”末。
　　关键是建立良性发展机制
　　有了国家的补贴政策，机场属地化后，至“十五”末，正常经营应该都不是问题。但“十五”后怎么办？已经有不少地方在担心，早早提出延长补贴的要求。
　　机场改革的最终目的是建立起自主经营、自我完善、自我发展的机制。民航总局希望在完成移交后，再寻求股权多元化和管理体制改革，谋求机场脱困。因为在此前，早已下放地方的厦门机场和上海虹桥机场都通过类似的探索走上了盈利之路。
　　这当然是一个方向，但绝非所有机场都适用。西部一些机场一年的客流量不过十几万，理论上不具备盈利的条件。但这些机场又有其存在的必要性，作为城市基础设施，其作用更主要体现在对当地经济社会发展的外部效益上。
　　谈到机场改革的方向，国家发改委综合运输研究所邹斯林认为，改革不能一刀切。他提出，具备经营性的机场要抓紧构建规范的公司体制，为机场企业化、市场化经营打下坚实的制度基础。经营性、公益性都有的机场，则应剥离出经营性资产按专业化管理建立独立法人的子公司经营，或以特许经营的方式交给社会机构经营。一些业务量小、短期内无法明显增长、不具备企业化经营条件的边远、贫困、少数民族地区机场，作为满足社会普遍服务的公益性基础设施，必须维持运营，即使在“十五”补贴期过后，也应继续过渡性的补贴政策，可考虑结合西部大开发纳入地区财政转移支付的专项中。可以说，完成机场下放仅仅是机场管理体制改革的第一步，如何建立机场新的管理模式、实现良性发展，还有很长的路要走。