芬兰反腐倡廉靠机制

第3版(国际)
专栏：新闻脉络

芬兰反腐倡廉靠机制
刘仲华
　　10月7日，总部设在柏林的透明国际公布了2003年度的腐败指数。其中芬兰以9.7分的得分连续第四年被评为世界上最清廉的政府。自1995年起，透明国际每年都公布其腐败指数。头两年，在最清廉国家的排名中，芬兰排名第四。1997年至1999年，芬兰连续三年名列第二。而自2000年起，芬兰连年排名第一。
　　透明国际公布的腐败指数评定的是公共机构的腐败现象。公务员滥用职权、以权谋私的现象在今天的芬兰极为罕见。芬兰专门研究腐败问题的政治学博士鲍拉·提胡宁说，在芬兰历史上官员腐败问题也曾一度成为畅销报纸的头条。而现在，芬兰却成为世界上最清廉的国家。其主要原因是行之有效的监督机制和深入人心的廉洁文化的影响。
　　芬兰刑法中并未提及腐败，而是使用了行贿受贿一词。芬兰从未有过专门反腐的法律或机构，腐败被视为刑事犯罪的一种，是政府无能或政治腐化的体现。因此，不同层次的法律、规章或监督体制都可以对腐败加以纠正。从宪法、刑法、民法、行政管理法到伦理道德都可用来反腐败。行贿受贿在芬兰受到的惩罚以罪行严重程度划分，从一般性罚款到判处最高达4年的监禁。公务员接受金钱、珠宝、家用电器、低利息贷款、免费旅行等都可被视为接受贿赂，甚至接受荣誉头衔和有关部门的推荐也可能被视为受贿。公务员如果被指控受贿，罪名成立，将被立即免职。法律还禁止芬兰公司在国外通过行贿来促进其产品出口。政府和议会分别设立财政监察局和国家财物检察官，对政府和国家的各项开支实行经济监督。如使用公款进行设备购置是否符合规定，所购商品价格、质量在多种报价中是否为最佳选择，政府官员是否用公款采购和营私舞弊等。
　　监督机制的完善有效遏制了公务员的腐败。首先，透明与公开是芬兰政府的一个主要原则，公共部门一切公开，接受市民和媒体监督。公共部门所有档案都对公众开放。其次，自17世纪以来，集体决策就在芬兰流行。芬兰人认为，如果决策机构只有一个人说了算，就容易导致腐败。行贿者会集中其所有资源和智慧贿赂该决策者。相反，如果集体决策，行贿难度和风险都大大增加。再次，芬兰各政府机构都设有审查官。虽然该职位不是很高，但行政首长在决策过程中，如果出现疑问或失误，审查官可以对该决策提出质疑，并进行独立调查。一位部长可以不顾审查官的异议而通过某项决策或制定某项规定，但没有审查官的签署，该决策不受法律保护。因此，芬兰政府为防止腐败上了两道锁。所有决策都要过两道关，一是行政首长，二是审查官。
　　在芬兰，对行政当局的起诉须由专门的行政法院来处理，以保护公民免受行政权力的侵害。议会也有监督职责。根据《部长责任法》，如果各部委官员有不合法行为，就会受到议员指控，包括：在官方活动中，得到明显不合法的援助或帮助；滥用官方身份、损害国家利益等。被控诉人可以在某段时间向议会作出解释。如果宪法委员会最后认定其违法，则把该指控提交到特别高等法院。另外，司法总监和议会督察员是芬兰政府机关中的最高监察官，根据宪法监督各机关及官员是否遵守法律、履行职责。该职位的设立最早可追溯到18
　　世纪。到了20世纪20年代，芬兰根据瑞典模式开始在议会设立议会督察员，对各级法院及其他机关遵守法律的情况实施监督。这两种监察官一般由著名法学家担任，每年都要到全国各地巡视，倾听公民意见，接受和审理普通公民对官员和公务员的举报。任何芬兰公民都能自由地检举和揭发。据统计，申诉案例最多的来自监狱、各种封闭机构和军队。
　　在这种健全的监督机制之下，诚实可靠的政治文化被逐渐培养起来。每年芬兰只有很少人犯有受贿罪。据统计，1985年至1992年间，芬兰只有25起贿赂罪。芬兰政府有严格的规章制度，对公务员保持清廉做出限制。芬兰年轻人从大学毕业进入公务员体系后，最重要的就是弄清“腐败”的界限，即接受礼品或受请吃饭的上限是什么。流传最广的一句话是：“公务员可以接受一杯热啤酒和一个冷三明治，但如果喝上葡萄酒那就危险了。”在接受礼品上，法律规定公务员不能接受价值较高的礼品，根据物价指数该标准时有变动，大概是20欧元左右（1欧元约合9.60元人民币）。对于因公出差，各部门每年都有固定计划，出差目的、期限和报销数额都有规定。对于部局级高官的出访，因为涉及重要政务，出访都要经总理或议会批准。（本报斯德哥尔摩电）