总结与考察监督不是一回事——访中国政法大学政治与公共管理学院教授刘俊生

第16版(社会观察)
专栏：访谈

总结与考察监督不是一回事
——访中国政法大学政治与公共管理学院教授刘俊生
　　本报记者 马国英
要求写作、上报年终总结在政府机关中是一种比较普遍的做法。那么，年终总结在行政管理中能起到什么样的作用？如何把年终总结放在行政管理制度中考察？日前，记者采访了中国政法大学政治与公共管理学院行政管理研究所所长刘俊生教授（以下简称刘）。
　　记者：怎样从制度的角度看年终总结？它与考察、监督制度有什么关系？
　　刘：不管是单位还是个人，经过一段时间或经历了一些事件之后，对先前的情况进行分析，总结经验教训，这都是必要的，目的是为以后同类行为提供指导性的思想理论。如果这样理解“总结”，那么要求年终总结属于机关内部的自我管理手段，而且属于传统上留下来的习惯性做法，而不是法律性制度。实际上，现在许多政府部门的年终总结并不注重指导性理论的总结，而是成了一年工作的汇报，这样的总结层层上报，目的几乎成了给上级机关做总结提供素材，这就失去了总结的本来意义。
　　从考察监督制度的角度看，年终总结几乎起不到上级考察和监督下级的作用。
　　上级政府对下级政府或政府对其工作部门的考察监督，首要的问题是划清各自的职能范围。对自己职能范围内的事，不需要事事时时向上级报告，如果是上下级政府共同职能或上级授权下级政府的事情，有可能需要下级政府总结上报。但即使有总结，它也不是考察监督的主要制度。因为总结不可能面面俱到，而且还是下级机关自己所写。行政管理注重过程胜于注重结果，上级对下级的考察监督主要是在行政过程中随时进行的，而对行政机关的外部监督方式主要有立法监督、行政诉讼、行政复议以及行政监察等法律性制度。下级机关年终总结的目的不是为上级考察监督，而是为有利于自己以后开展工作。从上级机关来说，通过年终总结对下级纷繁的工作做出考察评价，也是很困难的。
　　记者：怎样看待年终总结的必要性？
　　刘：一个组织不可能像个人一样，能够随时地自行回顾总结，年度是一个时间坎儿，机关在这个时间坎儿上对本年度工作的得失成败做总结是必要的。总结是一个有意识的行为，在总结的过程中分析事理，得出经验教训，并不是为了应付上级，否则总结就会成为官样文章。各级政府的工作报告就可以看成是一个很好的年终总结，尽管比较宏观。联系中共十六大提出的建立学习型社会的思想，各级政府应该与时俱进，努力建设学习型政府，在此过程中，不断地对工作进行总结是必要的。
　　如果政府机关推行目标管理、全面质量管理，那么年终总结就更是必要的。目标管理与全面质量管理是西方发达国家上世纪50年代以后在企业界普遍实行的现代管理方法，在80年代以后的新公共管理运动中引入到政府管理中，目标是提高行政效率，让纳税人满意、政府省钱。简单地说，目标管理就是一个机关首先设定其所有目标，再将目标逐级分解到下级部门一直到每个岗位，并且制定实现目标的评价标准和奖惩制度等配套制度。全面质量管理与目标管理紧密联系，它结合目标管理确定量化的、可考核的指标，对政府行政进行考察，目的是提高服务质量。这两种方法实际上都是一整套的制度。与目标管理相对应，就要进行绩效评估，对政府、部门、个人依次做出评估，考核目标实现情况，实施奖惩，等等。这个时候，分析成功经验、失败教训的年终总结就很重要。
　　记者：如何看待青岛市改变年终总结的做法？
　　刘：我们注意到，青岛市不再要求区市和基层单位“报送”年终总结，不要求“报送”并不等于不要求进行年终总结。如果像媒体报道的那样，青岛市用实地考察、抽查暗访和定期督察等方式“取代”年终总结，那这种说法也值得商榷，因为实地考察等几种考核方式与年终总结并不是一码事，例如实地考察只能是对某个点、不能对面考察，更不能考察一年的工作，它适宜于解决当前遇到的某个突出问题，不能替代对全年经验教训的总结。青岛市的做法更多的是属于改进工作作风的举措。