尊重人大决定权

第13版(民主和法制周刊)
专栏：法治论苑

尊重人大决定权
田必耀
　　谈论人大，人们往往认同它的立法、监督功效，很多人甚至认为人大就是立法机关或监督机关。这些看法是不完整的。宪法规定，人大是国家权力机关，立法、决定、监督、任免四权共同构成其作为国家权力机关的属性和权威。
　　理论界认为，人大决定权是“人民当家作主”宪法原则的具体体现。决定权是宪法第九十九、一百零四条赋予人大的一项十分重要的国家权力。决定权实质上是国家决策权，人大讨论、决定重大事项是最具权威、法律地位最高的决策形式，对于没有立法权的地方人大，决定权可替代立法规范，如果忽略了决定权，人大作为国家权力机关的性质不能得到完整体现。宪政的核心是依宪治国，无论是地方人大及其常委会放弃行使决定权，还是政府、其他组织僭越人大决定权，都可以视为对宪法所确定的国家权力良性运行制度的干扰，对正常宪政秩序的破坏。
　　多年来，决定权在一些地方曾被抛入“冷宫”，重大事项决策中行政首长“先拍脑袋，再拍胸脯，最后拍屁股走人”的现象并不罕见。两年前，尽管遭到文物管理官员、专家和当地群众批评、抵制，浙江舟山以“旧城改造”为名，政府下令公然拆毁定海古城的历史街区和古民宅。面对定海古城的残垣断壁，还有巨额投资但连年亏损的珠海机场等等，这令人震惊的决策失误、决策腐败、决策伤害群众感情的行为正折射出：某些地方的行政管理权正在超越宪法扩张、扩大；地方国家权力机关的决策权被压挤在狭窄的“胡同”。是缺乏行使决定权的环境，还是立法不到位，操作艰难？应该说二者兼而有之。
　　可喜的是，近年来人大决定权立法和操作的频率正在攀升，它凸现的价值不仅在于人大决定权由法律文本走向政治现实，更重要的是宪政理念的彰显。目前，近20个省级人大常委会制定讨论、决策重大事项地方性法规；一些市、县级人大常委会也制定规范性文件。这些地方性法规恪守宪法精神，界定重大事项体现“严格规则主义”；强调讨论决定重大事项程序正当；追究违规行使决定权的法律责任。尤其是2000年10月1日生效的广东省各级人大常委会讨论、决定重大事项规定，把贯彻执行宪法和法律的重大举措、教科文卫发展规划等11项重大事项纳入必须提请本级人大常委会审议决定的范畴；教育、养老、失业保险、住房公积金、扶贫基金使用管理情况，水电、煤气、医疗等公用事业服务价格调整等17项大事向人大常委会报告。值得一提的是，全国人大代表对决定重大事项立法呼声渐高，九届全国人大五次会议上，黄文麟等30名人大代表提出议案，要求制定“全国人大常委会决定重大事项规定”。
　　党的十六大报告强调指出，“坚持和完善人民代表大会制度，保证人民代表大会及其常委会依法履行职能，保证立法和决策更好地体现人民的意志”。报告首次把人大“决策”与立法放在一起，这是前所未有的，表明人大决策权在宪政中的地位得到应有的尊重。当前，人大决策权还应有更周全的立法设计。首先，不仅立法规范地方各级人大常委会的决定权，还应规范全国人大及其常委会、地方各级人代会的决定权；其次，可以考虑引入辩论和听证机制，使民意得到汇集和延伸；再次，更加严格讨论决定重大事项的法律程序，如移植立法中的“一审”、“二审”规程，规定重大事项报告期限等；还有，明晰法律责任，规定不及时地向地方国家权力机关报告重大事项、行政管理权侵犯人大决定权的法律后果和法律责任。